Rapport final du conciliateur : Accord sur les revendications territoriales du Nunavut Négociations du contrat de miseen œuvre pour la deuxième période de planification

A. Mon mandat

J'ai été nommé le 1^er juin 2005 à titre de conciliateur par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien conformément à un accord conclu par le ministre d'État (Développement du Nord), le premier ministre du Nunavut et le président de Nunavut Tunngavik Inc. (l'organisme représentatif des Inuits du Nunavut connu par l'abréviation NTI). Mon travail est de recommander de nouvelles méthodes de mettre en oeuvre l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut signé en 1993.

Chaque accord de revendications territoriales doit être mis en oeuvre. Les parties doivent établir comment elles vont réaliser ce qui a été convenu. En 1993, conformément à l'article 37.2 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, les parties à l'Accord avaient préparé un plan de mise en oeuvre qui, au titre de l'article 37.2.3, a été consolidé sous forme de contrat.^{Note de bas de page 21} Ce contrat de mise en oeuvre cernait les projets et les activités requis afin de mettre en oeuvre l'Accord, y compris la désignation de la partie responsable de la réalisation de chacune des dispositions, les calendriers de cette mise en oeuvre et le financement requis pour, entre autres choses, les institutions du gouvernement populaire (les conseils et les commissions établis au titre de l'Accord).

L'article 37 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut requerrait l'établissement d'un Comité de mise en oeuvre du Nunavut^{Note de bas de page 22} pour superviser et fournir une direction et une surveillance pour la mise en oeuvre de l'Accord. Le Comité de mise en oeuvre devrait aussi prendre l'initiative de renouveler le contrat de mise en oeuvre.

Conformément à ces dispositions, en mars 2001, les parties établissaient un groupe de travail dont le mandat était de préparer des recommandations adressées au Comité de mise en oeuvre au sujet des volumes de financement pour la mise en oeuvre de l'Accord au cours de la prochaine période de planification, soit de 2003 à 2013. Le 4 juillet 2001, le Comité signait le Mandat du Comité de mise en oeuvre du Nunavut pour le Groupe de travail sur la mise à jour du contrat de mise en oeuvre.

Par la suite, les négociations ont été suspendues, produisant une incertitude quant à la mise en oeuvre continue, particulièrement quant à deux questions : les volumes de financement pour les institutions du gouvernement populaire établies aux termes de l'Accord et la responsabilité du Canada, le cas échéant, pour toute autre étape pour assurer l'amélioration du nombre d'emplois des Inuits à la fonction publique du Nunavut au titre du chapitre 23 de l'Accord.

En mai 2005, Ethel Blondin-Andrew, ministre d'État (Développement du Nord), Paul Okalik, le premier ministre du Nunavut et Paul Kaludjak, le président de Nunavut Tunngavik Inc., ont convenu d'adopter le processus actuel de conciliation et Andy Scott, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, signait ma nomination officielle.

Le 22 mai 2005, le directeur général de la Direction de la mise en oeuvre, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, me fournissait une note d'information sur la situation des négociations et concernant l'ampleur du processus de conciliation. La note d'information disait que « les parties souhaitent adopter une nouvelle méthode qui comporte la participation d'une personne connue pour sa qualité à régler des problèmes et qui pourrait faire une évaluation impartiale des dossiers et fournir aux parties des recommandations qui pourraient régler nos désaccords et apporter une solution mutuellement acceptable ».

La note d'information ajoute :

Le rôle du conciliateur tel que convenu par toutes les parties, est :

• d'examiner les antécédents, la situation actuelle et les dossiers en suspens liés à la mise à jour du contrat;
• faire des recommandations aux parties sur les méthodes éventuelles qui pourraient être prises pour régler l'impasse actuelle.

Il y avait en fait une « impasse actuelle »; les parties avaient entamé les négociations en 2002 et lorsque j'ai été nommé en 2005, elles avaient été incapables de convenir d'aucune question.

Conformément à la note d'information, le conciliateur doit « présenter un rapport provisoire dès que possible, et si cela n'est pas possible, dans un délai de 90 jours, il doit présenter un rapport d'étape décrivant des recommandations aux parties ».

Au début du processus, j'ai déterminé qu'il y avait deux domaines principaux de dispute entre le gouvernement du Nunavut et NTI, d'une part, et le gouvernement du Canada d'autre part. La première question concernait le volume approprié de financement à fournir aux institutions du gouvernement populaire établies au titre de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et financées par le Canada. Les volumes initiaux de financement étaient arrêtés dans le Contrat de mise en oeuvre signé en 1993. La question était maintenant d'établir quels devraient être les volumes appropriés de financement pour la prochaine période de 10 ans, soit de 2003 à 2013.

La deuxième grande question, et la plus épineuse, concerne le chapitre 23 de l'Accord, qui énonce le but d'une fonction publique représentative au Nunavut.

J'ai commencé mon examen le 1^er juin 2005 et je rencontrais ensuite des représentants des parties à Ottawa les 8 et 9 juin. Je suis allé au Nunavut pour rencontrer à nouveau les parties à Iqaluit, Pangnirtung et Clyde River du 8 au 15 juillet. Je les ai rencontrés ensuite à Ottawa les 26 au 29 juillet. Une autre série de réunions a été organisée par mon avocat-conseil à Cambridge Bay, Arviat, Rankin Inlet et Iqaluit du 14 au 24 septembre.^{Note de bas de page 23} J'ai rencontré des représentants de Patrimoine canadien à Winnipeg le 6 octobre et les parties à nouveau à Ottawa au cours de la semaine du 24 au 28 octobre. J'ai organisé une série de réunions à Cape Dorset et Iqaluit du 28 novembre au 2 décembre. Je me suis alors rendu à Kuujjuaq, Nunavik, pour rencontrer les représentants du gouvernement régional Kativik et de la Commission scolaire Kativik les 16 et 17 janvier 2006 et, par la suite, à Toronto, les 18 et 19 janvier, où j'ai rencontré les professeurs Ian Martin de l'Université York et Jim Cummins de l'Université de Toronto, des experts dans le domaine de l'éducation bilingue.

L'énumération simple des dates de réunion ne décrit pas, à mon avis, l'ampleur réelle des discussions que j'ai eues. Au Nunavut et à Ottawa, j'ai écouté des représentants gouvernementaux des plus hauts niveaux jusqu'au bas de l'échelle des ministères territoriaux et fédéraux. J'ai parlé avec des éducateurs, des parents et des étudiants de la garderie jusqu'au collège et l'université. J'ai rencontré des entrepreneurs et des artistes inuits, des représentants et des employés municipaux, des avocats, des infirmières et des enseignantes. J'ai parlé avec des agents de la GRC et des Forces armées canadiennes, avec des chasseurs et des trappeurs, des aînés des communautés, des linguistes et des historiens.

Le matériel que j'ai examiné est volumineux, couvrant les propositions et les contre-propositions échangées par les parties entre mai 2001 et le 4 novembre 2004, ainsi que des mémoires qui m'ont été présentés lors de réunions tenues en 2005 et 2006. J'ai aussi examiné une grande partie des documents publiés et inédits entourant l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et la création du Nunavut.

Dans tous ces travaux, toutes les parties m'ont donné leur entière collaboration.

J'ai présenté mon rapport d'étape aux parties le 31 août 2005. Il portait principalement sur la question du volume approprié de financement pour les institutions du gouvernement populaire. J'écrivais à ce moment-là que la question de la mise en oeuvre des objectifs du chapitre 23, c'est-à-dire un emploi représentatif inuit au sein de la fonction publique du Nunavut, serait évaluée dans mon rapport final.

B. Avancement depuis le rapport d'étape

Après la publication de mon rapport d'étape à la fin août 2005, les parties ont repris les discussions sur la base des recommandations que j'ai présentées dans ce rapport : celles-ci portaient principalement sur le financement des institutions du gouvernement populaire et sur l'amélioration du processus de règlement des différends. Au début, peu de progrès ont été faits et je me suis inquiété que le processus pourrait retomber dans son état précédent d'impasse.

Au début de décembre, j'ai rencontré les parties à Iqaluit, les encourageant à agir rapidement quant à la question du financement des institutions du gouvernement populaire. Les parties ont alors désigné des représentants à un nouveau groupe de travail qui s'est réuni pendant tout le mois par conférences téléphoniques et courriels. Le 21 décembre, le groupe de travail composé de David Akeeagok du gouvernement du Nunavut, de John Bainbridge pour NTI et de Damon Rourke pour le gouvernement du Canada, en sont arrivés à un consensus et ont transmis les recommandations du groupe au Comité de mise en oeuvre. Les membres du Comité, David Akoak pour le gouvernement du Nunavut, Charlie Evalik pour NTI, et Terry Sewell pour le gouvernement du Canada, se sont réunis le 24 janvier et ont convenu d'une position qui a été rédigée le 6 février 2006. Ce consensus, qui prévoyait une augmentation à 15 millions $ par année des budgets des institutions du gouvernement populaire^{Note de bas de page 24} (une augmentation d'environ 2 millions $ par année) tenait entièrement compte des recommandations contenues dans mon rapport d'étape.

Le rapport du Comité de mise en oeuvre propose des modifications précises au financement continu à la mise en oeuvre pour les institutions du gouvernement populaire ainsi que des propositions pour aller de l'avant dans les domaines suivants : réformes structurelles du Comité de mise en oeuvre lui-même; financement de la mise en oeuvre pour le gouvernement du Nunavut; un plan général de surveillance; un fonds qui sera administré par le Comité de mise en oeuvre afin de réagir à des dossiers tels que la capacité et la gouvernance des institutions du gouvernement populaire et de nouvelles méthodes à utiliser par le Comité de mise en oeuvre afin de régler des différends en suspens.

Je suis d'avis que le résultat du groupe de travail va bien au-delà de l'accord quant aux chiffres. Les propositions du Comité de mise en oeuvre sont non seulement conformes à mon propre rapport d'étape, mais elles (et le groupe de travail) sont allées plus loin et ont développé les recommandations pour améliorer le processus à l'avenir. Cependant, ce qui est le plus important, les parties, par le truchement du groupe de travail et le consensus subséquent du Comité de mise en oeuvre, ont fait preuve d'un nouvel esprit de collaboration qui devrait constituer l'assise d'une nouvelle relation.

J'entérine le rapport du Comité de mise en oeuvre. J'ai joint annexé au présent rapport la lettre du Comité en date du 6 février 2006 et le rapport auquel elle se réfère.

Les questions de financement sont d'une très grande importance et comme objet de la présente conciliation, elles ont maintenant été réglées.

Il s'agit de mon rapport final. Il contient des recommandations concernant le chapitre 23 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut ainsi que des recommandations liées à l'avenir de l'emploi et de l'éducation au Nunavut.

A. « Nos terres » : Les Inuits et l'établissement de l'Arctique canadien

Aucun résumé ne peut rendre justice à l'histoire du Nunavut, terme qui signifie « Nos terres » en inuktitut, la langue des Inuits.^{Note de bas de page 25} Malgré cela, il faut parler de la relation qui perdure depuis 400 ans entre les Inuits et la Couronne pour que le contexte des négociations actuelles puisse être compris et que les dimensions de la crise actuelle soient appréciées.

La région de l'Arctique du Canada est composée des territoires continentaux au « Nord du 60^e » et de l'énorme groupe d'îles qui s'échelonne d'environ 60° au Nord jusqu'au Pôle. Pour une grande partie de l'année, les glaces polaires couvrent la plupart des voies d'eau dans le Grand Nord, constituant un paysage blanc ininterrompu de l'extrémité du continent jusqu'au pôle nord. En été, il y a débâcle, la glace de l'Arctique se retire, donnant accès à la plupart des îles par la mer pendant au moins un mois de l'année. Au cours de la dernière décennie, nous avons observé un changement climatique tout à fait soudain, qui a considérablement réduit la couverture de glace dans l'Arctique.

Inuit signifie « les gens » en inuktitut. Dans sa forme moderne, ce terme se réfère aux Inuvialuits et à la Première nation des Déné Yellowknives de l'Arctique de l'Ouest, aux Netsilik et aux Inuits du Caribou du centre de l'Arctique, aux Iglulik et aux Inuits de la terre de Baffin de l'Arctique de l'Est, aux Inuits d'Ungava du Nord du Québec et aux Inuits du Labrador. Les Inuits du Canada partagent aussi des racines culturelles et linguistiques avec les Inuits du Groenland, de l'Alaska et de la Sibérie du Nord-Est.

Avant la rencontre des Européens et, en fait, pendant la plus grande partie des 400 ans qui suivirent, les Inuits vivaient en petits groupes nomadiques de plusieurs familles chassant ensemble, migrant selon les saisons et les mouvements des animaux dont ils dépendaient. À l'été, les Inuits chassaient des hardes de caribous et pêchaient dans les rivières et les lacs intérieurs, prenant la mer dans des embarcations ouvertes pour y prendre des baleines. En hiver, la plupart des Inuits vivaient sur le bord de l'eau, chassant le phoque à travers des trous dans la glace, traversant souvent de vastes superficies de l'Arctique à l'aide de kayaks et d'embarcations ouvertes. Le lièvre arctique, le renard, le boeuf musqué et le morse étaient aussi chassés comme nourriture et pour leurs peaux et les Inuits complétaient leur alimentation par des oeufs, des crustacés, des algues et des baies.

Les Inuits ont développé une langue très perfectionnée, l'inuktitut, qui servait à conserver leurs connaissances et leur histoire collective. Une caractéristique unique de leur société qui leur a bien servi est une éthique profondément ancrée de Ningiqtuq, le partage.

L'apparition de blancs au Nord a commencé par des explorateurs suivis des commerçants des fourrures et des baleiniers. Le clergé les suivait, proposant de les sauver et de les éduquer; ensuite, des représentants du gouvernement sont arrivés. De cette manière, le Nord ressemble à la tendance du développement historique partout au Canada.

Des volumes entiers ont été écrits au sujet de l'histoire de l'Arctique, notamment la période d'exploration commençant avec Martin Frobisher lors de son expédition de 1580. Lorsque vous placez l'histoire du contact occidental avec les Inuits dans sa perspective unique, il s'agit en grande partie d'une histoire d'un partenariat, certes rarement égal, entre, d'une part, les explorateurs, les commerçants des fourrures et la Couronne et, d'autre part, les Inuits.

Les habilités particulières des Inuits comme chasseurs, trappeurs et guides faisaient d'eux un élément essentiel des expéditions réussies d'exploration, du commerce des fourrures dans le Nord et, pendant qu'elle a durée, de l'industrie baleinière. Les Inuits ont guidé les visiteurs du Sud en toute sécurité dans leurs voyages, ils ont chassé, pêché et piégé pour les nourrir, ils leur ont construit des maisons de neige, ils ont cousu leur linge permettant leur survie. Ils leur ont enseigné lorsque leurs invités étaient disposés à apprendre. Il n'est pas fantaisiste de proposer que sans la contribution historique des Inuits, il n'y aurait pas d'Arctique canadien, et sans le gouvernement canadien, il n'y aurait pas de Nunavut. L'aventure canadienne dans l'Arctique a toujours été un projet conjoint.

Au cours des années 1920, un certain nombre de postes de la Gendarmerie royale du Canada ont été établis dans l'Extrême Arctique. La GRC et ses compagnons inuits ont entrepris des exploits extraordinaires de navigation et d'endurance, par exemple, en 1929, lorsque le guide Nookapingwa a mené l'inspecteur A.H. Joy, le constable Taggart et deux équipes de chiens le long d'une route de 1 700 milles du port Dundas au port Winter sur l'île Melville, ensuite vers l'est jusqu'à la péninsule Bache en passant par Lougheed, King Christian, Ellef Ringnes, Cornwall et les îles Axel Heiberg. D'autres noms inuits de cette période sont tout aussi illustres : Eetookashoo, Kahdi (le fils de Peary), Quavigarsuaq, Kahkacho, Inuetuk et Seekeeunguaq étaient parmi les Inuits qui ont parcouru des milliers de milles avec les agents de la GRC en traîneaux à chiens et en embarcations à la recherche de la malheureuse expédition Kruger dans les années 1930.^{Note de bas de page 26}

En 1944, lors du deuxième voyage du St. Roch, le capitaine Henry Larsen a traversé en une saison le passage du Nord-Ouest. Joe Panipakoocho a agi comme guide, interprète et chasseur de l'expédition. En fait, toute la famille Panipakoocho, huit personnes en tout, accompagnait la GRC, vivant dans une tente sur l'écoutille de chargement.

Comme l'on pouvait s'y attendre, l'exploration a souvent été remplacée par l'exploitation et de nombreux Inuits (même ceux qui n'avaient que très peu de contacts avec les gens du Sud) sont devenus de plus en plus dépendants des marchés internationaux pour leur bien-être économique. Cependant, pour la majorité des Inuits, pendant une bonne partie du 20^e siècle, la vie est demeurée traditionnelle, fondée sur les mêmes groupes nomades, constitués de plusieurs familles, qui avaient survécus depuis des siècles sur le terrain.

Avant la Deuxième Guerre mondiale, l'intrusion de l'autorité canadienne dans l'Arctique était minimale, représentée par quelques agents de la GRC, des bureaucrates et les employés de la compagnie de la baie d'Hudson dans de petits postes éloignés dans la région. Alors que des traités étaient conclus avec les Indiens de la vallée du Mackenzie et de l'Arctique de l'Ouest, aucune tentative semblable n'a été faite avec les Inuits par rapport à leurs immenses terres dans l'Arctique de l'Est. Le Canada n'a créé aucune réserve pour les Inuits qui étaient malgré cela considérés, de manière non officielle, comme des pupilles du gouvernement fédéral, mais qui ne relevaient pas de la Loi sur les Indiens.^{Note de bas de page 27} En 1936, les Inuits ont été désignés comme la responsabilité du nouveau ministère des Mines et des ressources. En 1939, dans Re Eskimos,^{Note de bas de page 28} la Cour suprême du Canada arrêtait que les Inuits étaient des « Indiens » au sens du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, faisant en sorte qu'il n'y avait pas de doute qu'au titre de la Constitution, ceux-ci relevaient du pouvoir du gouvernement fédéral.

Après la Deuxième Guerre, il y a eu un grand changement dans la vie des Inuits qui menaçait de modifier pour toujours la nature de leur relation avec le Canada, remplaçant ce qui avait été une période de partenariat par une période de colonisation intensifiée qui menaçait le coeur même de la culture inuite. Les raisons de cette crise d'après-guerre sont nombreuses et je vais me limiter à décrire quelques faits historiques biens connus.

La fin de la Deuxième Guerre mondiale a apporté de nombreux pilotes habiles et aventureux, volant dans des aéronefs aussi nouveaux que robustes, équipés, tel que nécessaire de roues, de skis ou de flotteurs, rendant les voyages aux régions les plus éloignées et leur approvisionnement une réalité pendant toute l'année. L'aéroport de la baie Frobisher, créé à l'origine afin d'approvisionner l'Europe grâce aux forces aériennes des États-Unis au cours de la Deuxième Guerre mondiale, est devenu la porte principale sur la région de Baffin.

Parallèlement, l'arrivée de la guerre froide signifiait que l'Arctique devenait soudainement essentiel à la planification stratégique : la menace à l'Amérique du Nord d'une attaque soviétique passant par le Pôle Nord a suscité la création de la Ligne de détection lointaine avancée (DEW) d'installations radar le long du 70^e Parallèle de l'Alaska jusqu'au Groenland. Des avions militaires patrouillaient l'espace arctique et des sous-marins nucléaires traversaient le Pôle Nord sous les glaces. Les Forces armées canadiennes mettaient sur pied les Rangers canadiens, un organisme de réserve recrutant des Autochtones. Les Forces ont aussi mis en place un programme régulier de patrouilles d'infanterie légère pour renforcer les revendications de souveraineté canadienne sur l'Arctique. Ces manoeuvres appuyaient les patrouilles conjointes GRC-Inuits par traîneaux à chiens qui traversaient depuis des décennies les territoires les plus dangereux. Aujourd'hui au Nunavut, les patrouilles de souveraineté sont principalement effectuées par les membres Inuits des Rangers canadiens.^{Note de bas de page 29}

Les communications qui malgré la radio sans fil avaient été limitées, sont devenues instantanées avec l'arrivée des satellites. À mesure que le Nord devenait accessible, ses ressources le devenaient aussi : les commerçants de fourrures, les pêcheurs et les soldats ont été suivis par des prospecteurs et des géologues, bien qu'à la fin du 20^e siècle, leurs activités n'avaient pas menées dans l'Arctique de l'Est au même enthousiasme pour l'exploration et la mise en valeur du pétrole, du gaz et des minerais caractéristique d'une grande partie de l'Arctique de l'Ouest.^{Note de bas de page 30}

Pour les Inuits, la période d'après-guerre a été marquée par une série d'événements apportant une détresse économique et sociale. En 1949, le marché de la fourrure du renard de l'Arctique s'est effondré, enlevant à de nombreux Inuits qui s'étaient servis de leurs habiletés de chasse et de survie à bon effet comme trappeurs, leur principale source de revenus. Dans les années 1980, l'embargo imposé par la communauté européenne sur l'importation des peaux de phoques canadiens a été un problème financier dévastateur pour les Inuits qui dépendaient de cette chasse.

Le contact régulier entre les Inuits et les gens du Sud au cours de la période d'après-guerre a fait augmenter l'incidence de maladies épidémiques. La grippe de type A, la tuberculose, le typhus et la polio ont été pendant des périodes fort répandues et les graves dommages subis de la population (ainsi que l'inaction apparente du gouvernement fédéral) ont soulevé des protestations partout au Canada. Fournir des services médicaux efficaces est rapidement devenu le but principal de la présence canadienne officielle dans le Nord. Ces services, ainsi que la création d'écoles régulières, ont facilité la politique du Canada d'encourager les Inuits à délaisser les modes de vie traditionnels sur les terres et à s'installer dans des établissements.

De nombreux problèmes sociaux et économiques ont suivi le choc de ces changements. Dans The Road to Nunavut, R. Quinn Duffy écrivait en 1988 :

« Les chapitres qui suivent sont la chronique des 40 dernières années de l'extinction culturelle quasi complète des Inuits, des années de la Deuxième Guerre mondiale jusqu'aux années 1980. Au cours de ces 40 années, les Inuits sont tombés aussi bas que tout autre peuple le pourrait dans la saleté, la dégradation, la maladie et la dépendance. »^{Note de bas de page 31}

L'histoire de la colonisation d'après-guerre des Inuits qui a suivi ce que plusieurs commentateurs contemporains décrivaient comme un déclin culturel inexorable, souligne le caractère remarquable de ce que les Inuits ont accompli ces dernières décennies. Le compte rendu présenté par Duffy décrit le deuxième changement caractéristique de la période, soit l'émergence des Inuits comme peuple. Il poursuit :

« C'est avec la ténacité de l'esprit qui les a soutenus dans le milieu naturel le plus dur de la planète qu'ils luttent pour reprendre leur indépendance culturelle, le respect d'eux-mêmes, leur identité comme peuple unique de la mosaïque canadienne. Et ils gagnent. »

En une seule génération, les Inuits ont forgé une cohésion politique précédemment inimaginable. Auparavant, les Inuits étaient dispersés en petits groupes isolés et nomades, mais les perfectionnements des modes de transport et de communication et le regroupement des peuples dans des établissements ont mené à l'élaboration de ce qui a été décrit, avec exactitude, comme sentiment de « nationalisme inuit ».^{Note de bas de page 32}

C'est cette cohésion politique et cette confiance accrue qui ont permis aux Inuits entre 1976 et 1993 de négocier un nouveau partenariat avec le Canada, le règlement des revendications territoriales globales unique en Amérique du Nord.

B. La revendication territoriale du Nunavut

L'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut signé en 1993 est de loin le plus important des quatre accords de revendications territoriales conclus entre le Canada et les Inuits.^{Note de bas de page 33} Il couvre un cinquième de la superficie territoriale canadienne, une région ayant le double de la taille de l'Ontario. Si la région de l'Accord du Nunavut était un pays indépendant, il serait le douzième plus grand du monde; selon les modalités de l'Accord, les Inuits du Nunavut sont propriétaires de plus de terres et de droits au sous-sol que tout autre peuple autochtone du Canada.

La revendication des Inuits a été initialement présentée au gouvernement du Canada en 1976 par le Tapirisat inuit du Canada. À partir de 1982, la Fédération Tungavik du Nunavut représentait les Inuits lors des négociations. En 1990, la Fédération Tungavik du Nunavut, le gouvernement du Canada et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest ont conclu un accord de principe. Après la ratification par les Inuits de cet accord de principe, un accord final a été négocié avec succès et l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut a été signé à Iqaluit le 25 mai 1993. Le Parlement a donc adopté la Loi sur l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, L.C. 1993, chapitre 29, et la Fédération Tungavik de Nunavut a cédé la place à Nunavut Tunngavik Incorporated.^{Note de bas de page 34}

L'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut reconnaissait de manière explicite pour la première fois les « contributions des Inuits à l'histoire du Canada, à son identité et à sa souveraineté dans l'Arctique ». Le préambule de l'Accord énumère quatre objectifs partagés par les parties à cet Accord :

• déterminer de façon claire et certaine les droits de propriété, d'utilisation et d'exploitation des terres et des ressources, ainsi que le droit des Inuits de participer à la prise de décisions concernant l'utilisation, l'exploitation, la gestion et la conservation des terres, des eaux et des ressources, notamment au large des côtes;
• reconnaître aux Inuits des droits d'exploitation des ressources fauniques et le droit de participer à la prise de décisions en cette matière;
• verser aux Inuits des indemnités pécuniaires et leur fournir des moyens de tirer partie des possibilités économiques;
• favoriser l'autonomie et le bien-être culturel et social des Inuits.

Hicks et White résument l'Accord comme suit :

Au coeur de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut se trouve un échange fondamental entre les Inuits du Nunavut et la Couronne fédérale. Pour leur part, les Inuits du Nunavut ont accepté d'abandonner « toute revendication, droit, titre et intérêt basé sur leur affirmation du titre autochtone » où que ce soit au Canada (y compris la région du Nunavut, soit l'endroit où s'appliquent les modalités de la revendication territoriale). En retour, l'Accord établit une gamme de droits et de bénéfices protégés par la Constitution qu'exerceront les Inuits du Nunavut qui en bénéficieront en perpétuité.^{Note de bas de page 35}

Les modalités de l'Accord sont établies par 41 chapitres. L'Accord reconnaît le titre dévolu aux Inuits du Nunavut sur 352 240 kilomètres carrés de terres de ce qui était à ce moment-là la partie est des Territoires du Nord-Ouest, et le droit d'exploitation du sous-sol sur 3 000 kilomètres carrés de ces mêmes terres. Les Inuits ont les droits prioritaires de prendre les espèces sauvages à des fins internes, sportives et commerciales sur toutes les terres et les eaux gérées par l'Accord. Les Inuits (par le truchement de NTI) ont aussi reçu une indemnité financière sous forme d'un paiement de transfert de capitaux de 1,148 milliards $ sur une période de 14 ans. Il n'y a aucune disposition pour la répartition de ces fonds aux Inuits individuels. Cette somme est détenue en fiducie pour être utilisée pour des programmes aux bénéfices des Inuits.

Au titre de l'Accord, les Inuits partagent les redevances recueillies par le Canada sur les ressources non renouvelables. L'Accord contient aussi une obligation de la part des entrepreneurs à effectuer des études d'évaluation des impacts et des accords sur les avantages; un fond de fiducie de formation de 13 millions $ et un engagement fédéral à établir trois parcs nationaux au Nunavut.

L'Accord prévoit l'établissement d'institutions de gouvernement populaire (l'article 10.1.1(b)) et par le truchement de ces mêmes institutions à cogérer par les Inuits et les gouvernements fédéral et territorial les terres et les ressources dans la région du Nunavut. La Commission d'aménagement du Nunavut est responsable de surveiller l'utilisation des terres (chapitre 11), la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions est responsable de l'évaluation des impacts environnementaux (chapitre 12), l'Office des eaux du Nunavut est responsable de la réglementation de la consommation de l'eau et de sa gestion (chapitre 13) et le Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut est responsable de la gestion des espèces sauvages et de l'habitat des espèces sauvages (chapitre 5) dans la région du Nunavut. Ces organismes sont des conseils de cogestion dont les membres sont nommés par NTI, le gouvernement du Canada et le gouvernement du Nunavut. Le Tribunal des droits de surface du Nunavut, bien qu'il ne soit pas un conseil de cogestion,^{Note de bas de page 36} est créé conformément à l'Accord (chapitre 21), ayant les compétences principalement en ce qui concerne les différends sur l'accès aux terres et les questions afférentes, y compris les indemnités payables pour l'accès et les dommages environnementaux conséquents.

Au titre de l'Accord, un conseil d'arbitrage a été mis sur pied pour régler les différends qui pourraient survenir au titre de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (ARTN), notamment les différends entre les parties concernant l'interprétation, l'application ou la mise en oeuvre de l'Accord.

Depuis 1976 lorsque la revendication originale a été présentée, les Inuits ont insisté que tout accord global sur leur revendication territoriale doit comprendre l'établissement d'un gouvernement territorial pour le Nunavut. Les Inuits ne voulaient pas que leur revendication soit subsumée dans les Territoires du Nord-Ouest qui existaient à l'époque, lesquels étaient démographiquement dominés par la région de l'Ouest de l'Arctique à population plus dense et principalement non inuite. Ils ne demandaient cependant pas un gouvernement autochtone : le Nunavut serait doté d'un gouvernement populaire, les résidents inuits et non inuits ayant des droits complets.

L'Accord prévoyait au chapitre 4 l'engagement du Canada à recommander un projet de loi au Parlement afin d'établir le Territoire du Nunavut. En 1992, un plébiscite a été organisé afin de confirmer la limite entre les Territoires du Nord-Ouest et le nouveau Territoire et un accord politique a été préparé conformément au chapitre 4, décrivant les genres de pouvoirs, le financement et le calendrier concernant la mise sur pied du nouveau territoire. Le 1^er avril 1999, le Nunavut a été créé comme troisième territoire du Canada, le plus récent.

C. Le Nunavut aujourd'hui

Il y a aujourd'hui près de 30 000 personnes au Nunavut, dont 85 p. 100 sont Inuits. Même ce chiffre ne rend pas cependant justice à la dominance de la présence inuite dans le Territoire à l'extérieur des plus grands centres que sont Iqaluit, Rankin Inlet et Cambridge Bay, où le pourcentage d'Inuits atteint presque 95 p. 100. Environ la moitié de la population du Nunavut réside dans la région de Baffin, environ 30 p. 100 dans la région de Kivalliq (Keewatin) et 20 p. 100 dans la région de Kitikmeot.

Les Inuits, en partie à cause de leur isolement historique et de leur dominance régionale, ont retenu leur langue à un degré tout à fait exceptionnel parmi les populations autochtones d'Amérique du Nord. Pleinement 80 p. 100 des Inuits au Nunavut rapportaient lors du recensement de 2001 de parler inuktitut. Trois milles cinq cents Inuits du Nunavut, soit 15 p. 100, sont inscrits dans le même recensement à titre d'unilingues inuktitut.

Les communautés inuites sont isolées les unes des autres par le manque de transport facile, mais elles sont de plus en plus reliées par téléphone, par satellite et Internet. Un petit nombre de communautés ont une population dépassant 1 000 et la plus grande, Iqaluit, la capitale, a une population de moins de 7 000 résidents.

Les Canadiens sont sensibilisés à l'incidence de la société européenne sur les plus petites sociétés autochtones. Cela est tout aussi vrai pour le Nunavut.

Pour un très grand nombre d'Inuits, la perte d'un mode de vie sans obtenir une mainmise sûre dans le nouveau mode peut entraîner une désolation individuelle et collective. Des problèmes de surconsommation d'alcool et d'autres substances sont répandus dans plusieurs communautés; la cohésion familiale en a souffert; le crime, la violence et le suicide affectent toutes les communautés. Bien que l'accès accru aux soins de santé ait énormément augmenté l'espérance de vie ces dernières décennies, l'espérance de vie des Inuits est toujours de 10 ans inférieure à la moyenne nationale.

Étant donné le coût élevé des matériaux de construction, le logement est dispendieux (les coûts de construction au pied carré sont environ trois fois plus élevés que la moyenne canadienne) et l'offre est limitée. Les logements sont surpeuplés : alors que le nombre moyen d'occupants d'un logement canadien normal est de 2,39, il est de 3,27 au Nunavut et, dans certaines communautés, encore beaucoup plus élevé. Selon Statistique Canada, 50 p. 100 des résidents du Nunavut vivent dans des conditions « surpeuplées », à comparer à une moyenne canadienne de 7 p. 100. Plus de la moitié des Inuits du Nunavut, soit 14 225 personnes, vivent dans des logements publics, 1 000 familles étant toujours inscrites à la liste d'attente.

Même ces chiffres ne rendent pas justice au problème du surpeuplement des logements au Nunavut. Comme j'ai pu le constater par moi-même, le coût des matériaux et les dépenses de chauffage dictent que les maisons du Nunavut sont en général très petites. Le surpeuplement de tels petits bâtiments, qui pour une grande partie de l'année sont fermés de manière à les rendre étanche à l'air afin de conserver la chaleur, exacerbe la transmission des maladies et contribue à des problèmes de santé persistants tels que l'otite moyenne chronique, une cause de perte d'ouïe qui afflige entre le tiers et la moitié des enfants inuits.

L'éducation universelle a été proposée aux Inuits depuis seulement 35 ans. Les possibilités d'études supérieures ont été grandement limitées. De nombreux jeunes Inuits ont quand même réussi à obtenir un diplôme secondaire et certains ont obtenu un diplôme universitaire ou des qualifications professionnelles avancées. Cependant, les niveaux des résultats éducatifs demeurent bien inférieurs à la moyenne nationale; 75 p. 100 de la population active inuite n'a pas de diplôme secondaire. Même aujourd'hui, seulement un sur quatre enfants inuits qui entrent dans le système d'éducation devrait obtenir un diplôme secondaire.

Économiquement, les Inuits doivent relever des défis persistants. Bien que les prix de la plupart des biens soient élevés à cause des coûts du transport jusqu'aux communautés du Nord, le revenu par personne du Nunavut est de 27 p. 100 inférieur à celui du reste du pays. Il n'y a pas d'activités agricoles ou industrielles. Il y a eu des mines, mais elles sont maintenant fermées.

La chasse, la pêche et le piégeage, qui étaient auparavant le moteur de l'économie du Nord et une source importante d'emploi, fournissent maintenant un soutien à plein temps à seulement quelques Inuits. Ces activités traditionnelles demeurent cependant essentielles à la culture et à l'identité inuite et la plupart des familles inuites, même dans les plus grands établissements, continuent à chasser et à pêcher, utilisant des technologies traditionnelles et modernes. La production de l'art, de la sculpture et des vêtements inuits est un autre moyen culturel de subsistance, plus de 2 000 familles rapportant obtenir une partie de leurs revenus de cette source.^{Note de bas de page 37}

Le chômage chez les Inuits est très élevé, touchant entre 30 et 70 p. 100 dépendant des mesures utilisées et de la communauté en question. Comme on pourrait s'y attendre, le chômage est le plus élevé dans les communautés plus petites et plus isolées.

En 2005, Rodolfo Stavenhagen, le rapporteur spécial des Nations Unies sur la situation des droits de la personne et des libertés fondamentales des peuples autochtones, rapportait au Comité des droits de la personne des Nations Unies ce qui suit :

38. Au Nunavut, les unités existantes de logement social sont parmi les plus vieilles, les plus petites et les plus surpeuplées au Canada. Il y a un manque grave de logements au Nunavut, ce qui a une incidence négative sur la santé des Inuits, notamment sur les enfants, et on estime que 3 500 nouvelles unités sont nécessaires au cours des cinq prochaines années.

39. La santé globale des Inuits continue à être bien inférieure à celle des autres Canadiens. L'espérance de vie est de 10 ans inférieure à celles des autres Canadiens. Plusieurs indicateurs de la santé se dégradent. La recherche dans l'Arctique montre que les changements dans les régimes alimentaires traditionnels suscitent des problèmes de santé accrus, notamment de santé mentale, caractérisés par des taux de dépressions, de troubles affectifs saisonniers, d'anxiété et de suicide. Les dirigeants inuits sont profondément préoccupés par la situation de crise dans les domaines du logement, de l'éducation, de la santé et du phénomène du suicide, ainsi que du fait que le gouvernement fédéral ne réagit pas correctement.^{Note de bas de page 38}

A. La création du Nunavut

Le Nunavut est le résultat d'une promesse faite par le Canada aux Inuits de la région de ce qui est maintenant le Nunavut au moment du règlement de leur revendication territoriale en 1993.^{Note de bas de page 39}

Dans un certain sens, deux premiers ministres étaient présents à la création du Nunavut, lorsque l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut a été signé le 25 mai 1993, le premier ministre Brian Mulroney a pris la parole :

Nous forgeons un nouveau partenariat, un partenariat réel. Non seulement entre le gouvernement du Canada et le gouvernement futur du Nunavut, mais entre les Canadiens autochtones et non autochtones.

En 1999, lors de l'établissement du nouveau Territoire, le premier ministre Jean Chrétien a pris la parole :

…Le Canada montre au monde, encore une fois, comment nous accueillons de nombreux peuples et de nombreuses cultures. Le nouveau gouvernement du Nunavut reflétera cette diversité; il incorporera le meilleur des traditions inuites et un système moderne de gouvernement ouvert et imputable au public.

L'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut prévoyait la création d'un nouveau Territoire. Son gouvernement ne devait pas être un gouvernement autochtone, mais un gouvernement populaire pour l'ensemble du Territoire, où les Inuits et les non-Inuits auraient droit de vote et de se présenter comme candidats aux élections.

John Amagoalik, souvent décrit comme le père du Nunavut, a exprimé la vision du Nunavut comme :

un gouvernement populaire avec une Assemblée législative élue démocratiquement qui respectera les droits individuels et collectifs tels que définis dans la Charte des droits et des libertés du Canada. Il s'agira d'un gouvernement qui respecte et reflète les traditions et les institutions politiques du Canada et il s'agira d'un territoire qui demeure fermement enchâssé au sein de la confédération canadienne.^{Note de bas de page 40}

Il a été de plus prévu au chapitre 23 que la fonction publique serait représentative de la population du Territoire. Les conséquences complètes de cette promesse deviennent maintenant apparentes.

Le monde a remarqué ce changement extraordinaire dans l'Arctique canadien. Par exemple, on trouvait dans le Manchester Guardian :

L'émergence du Nunavut est une bonne nouvelle sans équivoque. Alors que de vastes contrées de notre planète sont engagées dans des guerres et des soulèvements, une minorité ethnique a tranquillement négocié un accord équitable avec un gouvernement central lui conférant la liberté de mener sa propre barque.^{Note de bas de page 41}

TIME Magazine rapportait :

La première expérience du Canada avec l'autonomie gouvernementale autochtone n'est que la seconde de ce genre au monde. Il s'agit d'une expérience sociopolitique sur une vaste échelle.^{Note de bas de page 42}

Le Globe and Mail proclamait :

Le Canada vient de faire quelque chose dont la valeur symbolique est énorme… Le Nunavut est une expérience puissante et valeureuse qui mérite de réussir.^{Note de bas de page 43}

Le Nunavut est une réalisation remarquable, trois spécialistes bien connus du Nord le décrivaient :

…la reprise par une population de chasseurs-cueilleurs dispersée et peu nombreuse de son ancien territoire dans le cadre des systèmes constitutionnels et juridiques européens.^{Note de bas de page 44}

Le gouvernement du Nunavut devait être un gouvernement populaire qui, dans la meilleure tradition démocratique, serait un gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple. Au Nunavut, « le peuple » est majoritairement inuit.

Les Inuits seraient en mesure d'élire leur propre Assemblée législative. Qu'en est-il de la fonction publique? Elle est traitée dans le chapitre 23.

L'article 23.2.1 énonce l'objectif : « accroître, à un niveau représentatif, le nombre d'Inuits qui occupent un emploi au gouvernement… ». Selon l'article 23.1.1, cela signifie à un niveau représentatif d'emplois inuits « dans tous les groupes professionnels et à tous les niveaux ».

Au Nunavut, l'emploi dans la fonction publique, s'il sera à un niveau représentatif, doit donc être détenu à 85 p. 100 par des Inuits « dans tous les groupes professionnels et à tous les niveaux ».

Le chapitre 23 peut avoir une ressemblance à un article conventionnel d'un genre bien connu. L'équité en matière d'emploi n'est pas évidemment une question de terres et de ressources à inclure dans un accord de revendications territoriales. Mais une disposition établissant un nouveau territoire ne l'est pas non plus. Si une telle disposition devait être incluse dans l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, l'autre devait l'être tout autant. Il s'agit en fait d'une clause sur l'équité pour une majorité.

B. Une compétence unique au Canada

Le Nunavut devrait être une compétence unique au Canada. Sa population serait principalement composée d'Inuits parlant leur propre langue, l'inuktitut. Elle ne serait pas principalement composée de personnes parlant l'anglais ou le français, elle aurait une majorité prépondérante composée de personnes autochtones parlant une langue autochtone unique. Il n'y a aucune autre province ou territoire de cette nature.

Au cours des dernières deux décennies, la population du Nunavut a connu le taux de croissance le plus rapide du Canada, un taux de croissance qui est toujours le double de la moyenne nationale. La population du Nunavut a doublé en une seule génération, passant de 15 000 en 1981 à près de 30 000 aujourd'hui. Il s'agit de la population la plus jeune du Canada, environ 60 p. 100 des résidents ayant moins de 25 ans, 92 p. 100 de ceux-ci étant des Inuits.

Le besoin de possibilités d'éducation et d'emplois pour les Inuits est pressant. La prévalence de l'inuktitut comme langue maternelle de la plupart des Inuits et le fait que 15 p. 100 des Inuits ne parlent aucune autre langue limitent les possibilités d'emploi pour les Inuits au gouvernement et la capacité du gouvernement (dont un grand nombre de fonctionnaires ne parlent que l'anglais) de répondre aux besoins de la population du Territoire.

Le Canada a déclaré quant aux modalités gouvernementales que le Nunavut « reflète » la composition démographique des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon. Cela est vrai jusqu'à la limite de sa portée en autant que les trois territoires sont constitutionnellement les créatures du Parlement et que la plus grande partie du financement du gouvernement territorial provient du gouvernement fédéral.

Quatre-vingt douze pour cent du revenu du gouvernement du Nunavut provient d'Ottawa; dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon, ce pourcentage est d'environ de 80 et de 70 p. 100 respectivement. En 2002, Terre-Neuve, la province qui dépend le plus des transferts fédéraux, recevait 45 p. 100 de son revenu d'Ottawa. Cette année-là, la moyenne des provinces plus pauvres recevaient 34 p. 100 du fédéral et pour toutes les provinces, il s'agissait de 29 p. 100.^{Note de bas de page 45} Hicks et White, écrivaient en 2002 :

…Il faudra rappeler aux Canadiens qu'au début du pays, plusieurs régions ont reçu des investissements massifs du gouvernement fédéral en infrastructures, par exemple les chemins de fer, les canaux et d'autres installations nécessaires au développement économique (les chemins de fer nationaux du Canada, la Voie maritime du Saint-Laurent). Par contre, l'argent qu'Ottawa envoie au Nunavut ne couvre que les coûts du fonctionnement du gouvernement; le Nunavut attend toujours des dépenses fédérales impressionnantes pour son développement économique comme ce fut le cas pendant des décennies pour plusieurs provinces.^{Note de bas de page 46}

Cependant, les données démographiques des trois territoires sont tout à fait différentes les unes des autres. À cet égard, le Nunavut ne reflète pas les Territoires du Nord-Ouest ni le Yukon.

Jusqu'en 1999 (lorsque le Nunavut a été constitué dans l'Arctique de l'Est), les Territoires du Nord-Ouest avaient une population autochtone majoritaire (61 p. 100), mais aucun groupe autochtone unique ne constituait une majorité dans les territoires où il y avait alors 65 000 résidents. Les Inuits et les Inuvialuits (les Inuits de l'Arctique de l'Ouest) constituaient ensemble à peu près 37 p. 100 de la population. Il y avait cinq peuples dénés dont les langues sont apparentées mais non identiques qui représentaient environ 17 p. 100 de la population; les Métis constituent environ 7 p. 100 de la population. Les personnes parlant anglais représentaient les autres 39 p. 100.^{Note de bas de page 47}

Aujourd'hui dans les Territoires du Nord-Ouest, les peuples autochtones peuvent constituer environ 45 p. 100 de la population. Les peuples dénés et inuvialuits veulent mettre en place leur propre gouvernement autochtone dans le cadre des Territoires du Nord-Ouest.

Au Yukon, les Premières nations constituent environ 25 p. 100 de la population et là aussi, les Premières nations veulent établir leur propre gouvernement autochtone.

Ce qu'il faut comprendre, c'est que ni dans les Territoires du Nord-Ouest ni au Yukon trouve-t-on une majorité, et encore moins une majorité prépondérante, de personnes autochtones parlant une langue autochtone unique.

En fait, le Nunavut demeure la compétence où la langue maternelle de la grande majorité de la population est l'inuktitut. L'atteinte de l'objectif du chapitre 23 signifie que les Inuits doivent, au fil des ans, occuper 85 p. 100 de tous les groupes professionnels et à tous les niveaux de la fonction publique et cela signifie nécessairement que l'inuktitut doit être la langue principale du milieu de travail et des services gouvernementaux doivent être fournis à la population en inuktitut.

Mary Simon, l'ambassadrice canadienne à l'Arctique circumpolaire, s'adressant à un auditoire à l'Université Queen's, déclarait :

…l'ampleur de l'entreprise que constitue le Nunavut signifie qu'on ne peut pas l'éviter… Pour la première fois dans l'histoire canadienne, avec l'exception partielle de la création du Manitoba en 1870, un membre du club fédéral, provincial et territorial est admis dans le but précis de fournir à un peuple autochtone précis une occasion accrue d'autodétermination. Il s'agit là d'une grande innovation.^{Note de bas de page 48}

J'ai dit que le Nunavut est unique. Il est vrai qu'en 1870, lorsque le Manitoba s'est joint à la confédération comme province du « timbre postal », 10 000 membres de sa population sur 12 000 au total étaient des Métis, la majorité d'entre eux parlant français.

La Loi sur le Manitoba de 1870 constituait la nouvelle province; elle prévoyait que les langues officielles de la nouvelle province seraient l'anglais et le français. Il y avait des garanties de financement public pour les écoles catholiques romaines où l'instruction avait toujours été donnée en français. La Loi sur le Manitoba contenait aussi des dispositions visant à protéger les terres des Métis et à établir une base foncière métisse.

En moins d'une décennie, une vague d'établissements a complètement modifié la description démographique de la nouvelle province. Les Métis sont devenus une minorité. Les promesses contenues dans la Loi sur le Manitoba concernant le français comme langue officielle et le financement public aux écoles catholiques ont été rapidement abandonnées par l'Assemblée législative provinciale et Ottawa n'était pas disposé à faire ce qu'il fallait pour appliquer efficacement ces droits. Ils ont été réglés par des procédures légales et, en 1890, les partisans du financement public des écoles catholiques au Manitoba ont gagné leur cause devant la Cour suprême du Canada, mais l'ont perdu au Conseil privé.^{Note de bas de page 49} Ce n'est pas avant les années 1970 et 1980 que la place du français comme langue officielle de la province a été soutenue par la Cour suprême du Canada.^{Note de bas de page 50}

La Loi sur le Manitoba ne contenait aucune disposition semblable au chapitre 23. Le gouvernement du Manitoba devait être un gouvernement populaire. Même si les Métis étaient demeurés une majorité des électeurs de la province, ils n'avaient aucun droit sous le régime de la Loi sur le Manitoba à la majorité des postes dans la fonction publique. De toute manière, le gouvernement du Manitoba n'a pas été conçu comme l'employeur principal dans la nouvelle province. Le Manitoba n'était pas l'Arctique. Le Manitoba était à ce temps-là limité a ses frontières de « timbre postal » (il y a eu des changements dans ses limites géographiques, mais ce n'est pas avant 1912 que la province a été agrandie jusqu'au 60^e parallèle). L'agriculture, et non le gouvernement, était l'occupation des Manitobains.

Le Nunavut est unique au Canada. Il n'a aucun homologue prévisible.

C. Le degré de représentation inuite dans la fonction publique du Nunavut

Puisque le gouvernement est l'employeur principal au Nunavut, l'ouverture des possibilités d'emploi pour les Inuits dans la fonction publique est d'une très grande importance pour les Inuits. Au titre du chapitre 23 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, les parties ont convenu qu'elles travailleraient à l'atteinte de l'objectif d'un degré représentatif d'emplois inuits aux trois ordres de gouvernement, fédéral, territorial et municipal, au sein du Nunavut.

Selon l'article 23.2.1 :

Le présent chapitre a pour objectif d'accroître, à un niveau représentatif, le nombre d'Inuits qui occupent un emploi au gouvernement dans la région du Nunavut.

En 1993 comme aujourd'hui, un « niveau représentatif » signifiait environ 85 p. 100. L'objectif est donc d'accroître le nombre d'Inuits à l'emploi de la fonction publique pour qu'il soit représentatif de la proportion d'Inuits dans la population.

Le fait est que l'objectif du chapitre 23 n'a pas été réalisé le moindrement car bien que les chiffres puissent changer presque quotidiennement, il semble évident que la représentation inuite calculée en pourcentage de l'emploi a plafonné à environ 45 p. 100.^{Note de bas de page 51} L'absence des Inuits est particulièrement évidente dans les postes exécutifs, de gestion, professionnels et d'auxiliaires professionnels.

La question de la responsabilité de la mise en oeuvre du chapitre 23, c'est-à-dire de l'atteinte de l'objectif de la représentation inuite dans l'emploi à la fonction publique, reste à régler. De plus, en supposant que la question de déterminer la responsabilité pour l'atteinte de l'objectif du chapitre 23 devait être réglée, la question de comment le faire ne vient que tout récemment d'être clairement examinée par toutes les parties.

Actuellement, il y a 3 200 employés au gouvernement du Nunavut et le Canada a 300 employés dans le territoire. Au Nunavut, le gouvernement est de loin non seulement le plus grand employeur, mais il représente aussi le plus grand secteur d'emplois. Cela est vrai partout dans l'Arctique et le sub-Arctique : au Nunavut, dans les Territoires du Nord-Ouest, au Yukon, en Alaska et au Groenland. Ces territoires sont en grande partie bien au-delà de la limite de l'agriculture.

Les villageois de l'Arctique et du sub-Arctique dépendent de l'emploi fourni par les activités gouvernementales; même le secteur privé dans ces villages est fréquemment le résultat indirect des dépenses gouvernementales. Cela est typique des communautés inuites éloignées partout dans l'Arctique et le sub-Arctique, de l'Alaska au Groenland. Il peut y avoir eu un certain développement industriel à quelques endroits dans l'Arctique et le sub-Arctique, mais encore rien jusqu'à maintenant au Nunavut. Cela a une très grande importance chez toutes les compétences où le gouvernement est un employeur, mais plus particulièrement au Nunavut.

Au Nunavut, la politique de décentralisation a été suivie non seulement pour que le gouvernement puisse correctement réagir aux préoccupations locales, mais aussi pour que les salaires gouvernementaux soient versés à autant d'endroits que possible dans ce territoire.

Iqaluit est la capitale; le premier ministre et les membres du Cabinet y vivent; l'Assemblée législative y siège. Les ministères gouvernementaux sont répartis dans l'ensemble du Territoire, se trouvant dans huit communautés de taille intermédiaire pour faire en sorte que l'emploi gouvernemental et les possibilités qu'il représente ne soient pas confinés à la capitale.^{Note de bas de page 52}

La création du gouvernement du Nunavut n'est pas, cependant, une proposition de travail fictif. Le gouvernement de ce vaste territoire est responsable du bien-être de près de 30 000 personnes dans 27 communautés éparpillées sur son territoire.

Comme je l'ai dit, il y a 3 200 postes au gouvernement du Nunavut. Aujourd'hui, les Inuits occupent 45 p. 100 de ces postes. Personne ne veut calculer l'emploi de chaque groupe professionnel jusqu'au dernier centile. Cependant, quelle que soit votre méthode de calcul aujourd'hui, il y a un manque d'Inuits. Les Inuits n'occupent que 45 p. 100 de 3 200 emplois, soit environ 1 440 emplois au lieu des 2 720 qu'ils occuperaient au taux de représentation de 85 p. 100. Cet écart représente 1 280 emplois. Il est possible de faire des calculs semblables pour le gouvernement fédéral où l'écart serait de 150 postes. Globalement, les chiffres nous montrent qu'il y a environ 1 500 emplois qui pourraient être occupés par les Inuits si ceux-ci avaient les habiletés requises.

À un certain niveau, il est remarquable que 45 p. 100 des Inuits soient à l'emploi du gouvernement du Nunavut après seulement six ans. Mais le chiffre de 45 p. 100 d'emplois inuits dans l'ensemble de la fonction publique induit en erreur. Les Inuits sont bien représentés dans les catégories d'emploi de soutien administratif; cependant, le manque d'Inuits se trouve surtout dans les groupes professionnels, exécutifs et d'auxiliaires professionnels qui représentent le plus grand échec, comme les chiffres suivants le démontrent :

D. La portée du chapitre 23

Ceci m'amène à la dispute entourant la signification du chapitre 23, et de qui est responsable d'assurer l'atteinte de son objectif. Cet objectif est énoncé à l'article 23.2.1 :

Le présent chapitre a pour objectif d'accroître, à un niveau représentatif, le nombre d'Inuit qui occupent un emploi au gouvernement dans la région du Nunavut. Il est admis que la réalisation de cet objectif exigera la prise de mesures tant par les Inuit que par le Gouvernement.

L'article 23.1.1 définit « emploi gouvernemental » comme un emploi dans les deux gouvernements, fédéral et territorial, au Nunavut. En ce qui concerne « les mesures » qui doivent être prises, voici ce qu'en dit l'article 1.1.1 :

« Gouvernement » s'entend, selon le contexte, soit du gouvernement du Canada, soit du gouvernement territorial ou des deux, compte tenu de leurs compétences respectives et de la question concernée, soit du gouvernement désigné conformément à l'article 1.1.6. [Note soulignement ajouté]

Étant donné l'importance primordiale du chapitre 23 quant à la réussite future du Nunavut, le « gouvernement » doit, aux fins de l'atteinte d'un emploi inuit représentatif, se référer aussi bien au gouvernement du Canada qu'au gouvernement du Nunavut. Le « contexte » le requiert. Les deux gouvernements sont concernés par l'atteinte de cet objectif exprimé par le chapitre 23 car il s'agit d'un objectif partagé.

L'Accord lui-même n'arrête explicitement que quelques obligations du gouvernement fédéral concernant l'objectif du plein emploi inuit. Au chapitre 23, le Canada convenait de trois choses : une analyse détaillée de la main-d'oeuvre (article 23.3), préparer un plan d'embauchage des Inuits (article 23.4) et des programmes de formation préalable à l'emploi (article 23.5).

Le Canada a déclaré qu'en autant qu'il ait des obligations au titre du chapitre 23, elles ont été respectées : l'analyse de la population active a été effectuée, des plans d'embauche des Inuits ont été préparés et des plans de formation préalable à l'emploi ont été réalisés.

Le Canada a raison, mais on m'a demandé d'examiner de nouvelles méthodes de mise en oeuvre et je crois qu'une nouvelle méthode requiert d'accorder plus d'intérêt aux objectifs et moins aux détails des obligations.

J'ai déclaré dans mon rapport d'étape que la création d'un Traité et la mise en oeuvre d'un Traité sont distinctes, mais pas nécessairement des concepts isolés.^{Note de bas de page 53} Je suis d'avis que le processus de mise en oeuvre doit être considéré d'une façon générale en vue de l'atteinte des objectifs de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut

L'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut est principalement composé de dispositions précises pour la gestion des terres et des ressources du Nunavut. Mais fait inusité, il comprend une promesse d'établir un gouvernement pour le Nunavut, un gouvernement qui serait représentatif de la population du Nunavut. Il est vrai qu'il a été convenu que le chapitre 4 ne devait pas être enchâssé dans la Constitution. Mais le chapitre 23 est enchâssé dans la Constitution. Il y est et il demeure non accompli. Il exprime toujours ses exigences et continuera à les exprimer jusqu'à ce qu'elles soient accomplies.

Mon approche à la mise en oeuvre de l'Accord est fondée sur trois considérations sous-jacentes : le statut de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut comme document constitutionnel; le principe que l'honneur de la Couronne doit être respectée dans toutes ses interactions avec les Inuits, y compris dans l'ensemble du processus de mise en oeuvre;^{Note de bas de page 54} et les modalités retenues par l'Accord lui-même.Mon approche est aussi fondée sur l'observation (et, en fait, sur le consensus de tous ceux qui ont participé à nos discussions) qu'il faut une nouvelle approche car l'ancienne n'a certes pas fonctionné à la satisfaction de quiconque.

Je suis d'avis que la seule approche quant au chapitre 23 conforme à l'honneur de la Couronne est de dépasser les obligations précises énumérées au chapitre 23. De plus, il s'agit de la seule approche qui pourrait réussir.

Il n'est simplement pas acceptable quant à la tâche immense de développer un pays de débattre au sujet de la signification de termes qui n'ont jamais été adéquats par rapport au sujet. Je ne tente pas d'extirper la signification de la terminologie utilisée par les parties lorsqu'il doit être évident qu'elles n'ont pas compris les véritables dimensions de ce qui serait requis afin d'atteindre l'objectif exprimé par le chapitre 23.

Il est maintenant clair que l'objectif du chapitre 23 ne peut être atteint en se concentrant sur le côté de la demande de l'emploi inuit. En d'autres termes, le milieu de travail gouvernemental a absorbé tous les Inuits qualifiés disponibles et les chiffres montrent que nous sommes bien loin d'atteindre notre objectif. Jusqu'à ce que l'emphase soit placé sur l'augmentation de l'offre d'Inuits qualifiés, l'objectif du chapitre 23 nous éludera.

Le système d'éducation d'un pays doit permettre à son peuple de posséder les habiletés, notamment les habiletés langagières, nécessaires pour occuper un emploi rémunéré. Il est impossible de parler d'emploi sans parler d'éducation.

L'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut est muet quant à l'amélioration de l'éducation primaire et secondaire fournie aux Inuits ou au sujet des résultats scolaires. Le chapitre 23 ne dit rien non plus au sujet de la langue (outre que l'instruction en inuktitut est un élément de la formation préalable à l'emploi pour les Inuits) et certes rien au sujet de l'inuktitut comme langue de travail et comme langue dans laquelle les habitants du Nunavut ont le droit de recevoir les services gouvernementaux. Cependant, si nous allons atteindre l'objectif du chapitre 23, l'emploi comme l'éducation sont touchés.

À mon avis, les articles 23.3, 23.4 et 23.5 ne peuvent être traités comme ayant entièrement déchargé le Canada de ses obligations et non plus comme ayant déchargé les Inuits de leurs obligations. Il faut faire plus, tous en conviennent, et si ce n'est pas les parties, qui fera plus?

En 1993 les conséquences du chapitre 23 et la portée des mesures qui seraient requises pour mettre en oeuvre l'atteinte de cet objectif n'étaient pas apparentes. Ce qui était évident pour tous à ce moment-là était l'importance de l'objectif de l'emploi représentatif des Inuits.

Depuis toujours, le Canada a compris que des questions plus générales que l'analyse de la population active, les plans d'embauche des Inuits et les plans de formation préalable à l'emploi devaient être retenues afin d'atteindre l'objectif du chapitre 23. Le 28 mai 2003, Alain Jolicoeur, sous-ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, écrivait à NTI concernant, entre autres sujets, le chapitre 23. Il proposait :

Chapitre 23 – Les parties travailleraient à une approche à deux volets : 1) accord au sujet d'engagements précis (y compris un engagement financier précisé) par le Canada en ce qui concerne l'analyse de la population active, les plans d'embauche, la formation préalable à l'emploi et les mesures de soutien auxquelles fait référence le chapitre 23 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (ARTN); et 2) accord d'établir un processus et un plan pour le Canada, [Note le gouvernement du Nunavut] et NTI afin de se pencher en collaboration sur les questions plus générales des résultats scolaires, de la langue au travail et des questions sociales qui ont une incidence sur la disponibilité et la capacité des Inuits à être qualifiés pour l'emploi dans la fonction publique. [Note soulignement ajouté]

M. Jolicoeur distinguait ce qu'il percevait comme étant les obligations précises du Canada en vertu du chapitre 23 de « questions plus générales des résultats scolaires, de la langue au travail et des questions sociales qui ont une incidence sur la disponibilité et la capacité des Inuits à être qualifiés pour l'emploi dans la fonction publique ». Je ne souhaite pas attribuer une signification légale à la lettre de M. Jolicoeur, il s'agit simplement d'une démonstration que toutes les parties ont reconnu ce qui était évident : que l'atteinte de l'objectif de l'emploi inuit représentatif exige qu'on se penche sur des « questions plus larges » qui vont au-delà des mesures précises retenues dans l'Accord lui-même.

Voici où nous en sommes aujourd'hui. Si la mise en oeuvre des revendications territoriales au Nunavut sera plus qu'une recherche stérile des moyens d'éviter la responsabilité, les « questions plus larges » doivent être retenues, non seulement par le Nunavut, mais aussi par le Canada. Elles proviennent nécessairement du chapitre 23, car il est impossible d'avoir une conversation intelligente au sujet de l'objectif du chapitre 23 sans parler de ces questions plus larges.^{Note de bas de page 55} Ce n'est qu'en traitant des « questions plus larges » que nous pouvons donner vie au chapitre 23.

Je recommanderai que la seule façon dont nous pouvons atteindre l'objectif du chapitre 23 est l'adoption de mesures précises à moyen terme qui accroîtront la représentation inuite dans la fonction publique et, à long terme, l'établissement au Nunavut d'un programme complet d'éducation bilingue en inuktitut et en anglais.

A. L'importance de l'anglais

Il peut sembler étrange de commencer l'examen de l'éducation bilingue en parlant de l'éducation en anglais. Il est cependant nécessaire de comprendre que lorsque je mets l'accent sur l'importance de produire des diplômés du secondaire qui sont bilingues, ce n'est pas seulement leurs habiletés en inuktitut qui sont visées.

La plupart des postes au gouvernement pour lesquels peu d'Inuits sont qualifiés sont ceux qui requièrent une forme ou une autre de qualification postsecondaire ou professionnelle. Le Nunavut a une population atteignant presque 30 000 personnes, soit la taille d'une petite ville, cette population étant éparpillée dans 27 communautés isolées. Bien que des efforts extraordinaires aient été consentis, souvent avec succès, afin de donner des cours postsecondaires au Nunavut (les programmes de formation des infirmières et des enseignantes et le programme Akitsiraq en droit, par exemple), il est tout simplement impossible de fournir l'ensemble complet des cours requis. Même lorsqu'il est possible de donner des cours dans les communautés, les études supérieures se font nécessairement en anglais. Le Nunavut a besoin d'une génération d'administrateurs et de gestionnaires, de concepteurs de logiciels informatiques, d'architectes, d'audiologistes, d'infirmières, de médecins, d'avocats, de comptables,^{Note de bas de page 56} de techniciens en radiologie, d'agents de la GRC et, bien sûr, d'enseignantes. Il est probable que peu d'entre eux et d'entre elles recevront leur éducation postsecondaire en inuktitut.

Le gouvernement du Canada souhaite faire de l'inuktitut la langue principale de travail. En fait, dans plusieurs ministères, l'inuktitut sera la langue principale du milieu de travail, mais dans les ministères où les connaissances scientifiques et techniques sont essentielles et où des rapports réguliers avec le monde extérieur sont importants, c'est l'anglais qui sera la langue principale du milieu de travail.

Un important objectif du système d'éducation du Nunavut doit donc être de produire des diplômés du secondaire capables de fonctionner en anglais et leur permettant de s'inscrire dans des collèges et des universités dans le Sud du Canada et d'y réussir dans les programmes qu'ils choisissent pour qu'ils deviennent admissibles à des postes de responsabilité dans leur propre fonction publique.

Étant donné l'importance de l'anglais pour les Inuits, il est possible de se demander pourquoi ne pas tout simplement éduquer les enfants dans cette langue seulement? Y a-t-il une raison de préserver l'inuktitut dans les écoles, encore moins d'énormément augmenter son utilisation tel que je le recommande?

B. L'importance de l'inuktitut

Il y a un certain nombre de raisons pourquoi l'éducation en anglais seulement n'est pas la solution au Nunavut.

Tout d'abord il est très évident que la population du Nunavut est, à des degrés variables, une population bilingue. L'inuktitut, malgré l'état avancé de son affaiblissement dans les communautés inuites inuinnaqtunes et le fait qu'il est toujours en voie de disparition ailleurs, continue à être la première langue acquise par les enfants inuits et demeure pour la plupart des enfants la langue la plus utilisée à la maison. Il s'agit d'une base efficace sur laquelle développer des habiletés langagières perfectionnées lorsque les enfants passent par le système scolaire. Il est clair dans la documentation universitaire que la perte des habiletés dans sa langue maternelle, quoi que souvent ne pas semblant être un handicap apparent, peut néanmoins retarder considérablement l'avancement de la scolarisation.

Dans les situations d'interaction directe entre les pairs, les conversations sur des sujets bien connus, lorsque le contexte des circonstances coïncide avec le sujet, l'enfant [Note autochtone] pourra s'exprimer pleinement et comprend les messages d'une manière qui ne le distingue pas des autres Autochtones parlant [Note l'anglais].

Cependant, à part l'affaiblissement de la langue autochtone elle-même, la question qui préoccupe les enseignants et les parents est l'effet éventuel de la perte de la langue sur la capacité de l'étudiant à obtenir de bons résultats à l'école, à être capable d'utiliser la langue dans des tâches plus complexes liées à l'alphabétisation qui à chaque année scolaire deviennent de plus en plus de grands défis. Pour de nombreux enfants bilingues qui connaissent une perte graduelle de leur langue, ce processus lui-même peut avoir une incidence sur leur capacité à mettre au point complètement ces genres d'habiletés langagières liées à l'alphabétisation, la catégorie générale des compétences discursives que Cummins et Swain (1987) ont décrit comme étant la compétence langagière scolaire cognitive.^{Note de bas de page 57}

De plus, et paradoxalement, il a été démontré que l'utilisation scolaire efficace de la deuxième langue d'un enfant (au Nunavut cela signifie l'anglais) est rehaussée en faisant la promotion de la première langue, la langue autochtone. Francis et Reyhner concluent un examen des documents à ce sujet en se prononçant comme suit :

[É]viter le bilinguisme à effet négatif et promouvoir la compétence langagière double chez les enfants va non seulement contribuer à la continuité historique de la langue de la communauté, mais donnera aux enfants les conditions les plus favorables pour réussir à l'école. Parmi ces conditions favorables, l'on trouve celle qui prévoit l'apprentissage efficace d'une deuxième langue permettant de s'en servir comme outil pour la réflexion cognitivement exigeante plus abstraite.^{Note de bas de page 58}

La deuxième raison d'éviter cette éducation unilingue à effet négatif est parce que l'inuktitut est la première langue de la plupart des habitants du territoire et la seule langue d'une importante minorité (15 p. 100) des Inuits au Nunavut et l'inuktitut doit donc continuer à être la langue de prestation des services gouvernementaux dans les communautés. Vous n'avez qu'à visiter, comme je l'ai fait, les plus petites communautés pour comprendre à quel point il serait absurde que le gouvernement fonctionne uniquement en anglais. Élever une nouvelle génération de fonctionnaires ne parlant que l'anglais interdirait effectivement ou limiterait grandement l'accès au gouvernement pour beaucoup, sinon la majorité de citoyennes et citoyens, mais ce gouvernement est là pour les servir.

Troisièmement, l'inuktitut est le vaisseau de la culture inuite. Il jaillit d'une perspective particulière sur le monde. Les Inuits veulent continuer à respecter leur passé, dans les termes de Pascal, ils veulent devenir ce qu'ils sont. L'inuktitut est un élément intégral de l'identité inuite. Il est évident que l'identité collective et individuelle peut être alimentée par d'autres moyens. Mais lorsque la langue d'un peuple est en essor, son identité sera fort probablement sûre. Dans Ford c. Québec (A.G.) [Note 1988] 2 R.C.S. 712 à 748-9, la Cour suprême du Canada arrêtait :

La langue est si intimement reliée à la forme et au contenu de l'expression qu'il ne peut y avoir une véritable liberté d'expression par des moyens langagiers si on interdit l'utilisation de la langue choisie par la personne. La langue n'est pas seulement un moyen ou un médium d'expression, elle colore le contenu et la façon de s'exprimer. Elle est… un moyen par lequel les peuples peuvent exprimer leur identité culturelle. Il s'agit aussi du moyen permettant aux particuliers d'exprimer leur identité personnelle et leur sentiment d'individualité.

La principale raison pourquoi l'anglais ne peut être l'unique langue d'instruction est que les Inuits ne le veulent pas. Dans le recensement de 2001, 87 p. 100 des Inuits ont répondu que « la langue inuite est très importante à apprendre, à réapprendre ou à maintenir ». Les Inuits sont majoritaires au Nunavut, mais il s'agit d'une majorité subissant les attaques constantes de l'anglais, qui est fort répandu, dans les livres, les magazines, les journaux, la télévision, la radio et la musique populaire. La prévalence de l'anglais menace leur propre langue.

Il y a un désire presque universel chez les Inuits d'éviter la perte ou la disparition de leur langue. Cela est vrai non seulement pour les Inuits parlant inuktitut, mais encore plus vrai chez ceux qui parlent innuinaqtun, le dialecte le plus en danger de la langue inuite au Nunavut.

L'anglais est de plusieurs façons la langue du colonialisme. Mais lorsque cette langue est maîtrisée par les Inuits, il s'agit aussi de la langue utilisée pour parler aux Canadiennes et aux Canadiens et au monde entier. L'anglais peut être de très grande valeur pour les Inuits. Pour que l'inuktitut survive, il doit contrer la dominance concurrentielle de l'anglais. Cependant, les Inuits comprennent qu'ils doivent aussi parler l'anglais, ils souhaitent que leurs enfants soient compétents dans les deux langues.

Il y a une chose à ajouter au sujet de l'éducation des enfants autochtones en anglais seulement. Nous l'avons essayé et ça ne marche pas. Les écoles résidentielles indiennes ont été établies afin de détacher les enfants autochtones de leur propre culture et le moyen principal était de leur interdire le droit de se servir de leur propre langue et d'exiger qu'ils ne parlent que l'anglais. Cela a mené à une tragédie.

Aujourd'hui au Nunavut, les écoles à Kugluktuk et Cambridge Bay ont un programme uniquement en anglais et les taux d'obtention de diplômes n'y sont pas meilleurs que dans les autres régions du Nunavut où un système d'enseignement entièrement en anglais prévaut après la troisième année.

La perte de la langue et les faibles résultats scolaires sont liés. Le renforcement de l'inuktitut à l'école, à la maison et dans la communauté peut apporter des améliorations des résultats en inuktitut et en anglais.

C. La situation actuelle de la langue inuktitut au Nunavut

L'inuktitut est toujours la langue dominante au Nunavut. Trois fois plus de personnes parlent inuktitut qu'anglais. La situation est le contraire au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest où l'anglais est de loin la langue dominante. Le degré d'utilisation de l'inuktitut au Nunavut est décrit par Hicks et White :

Selon l'enquête auprès des peuples autochtones réalisée par Statistique Canada en 1991, 96 p. 100 des adultes (définis comme une personne de 15 ans et plus) inuits au Nunavut parlent inuktitut. Dans le recensement de 1996, 71 p. 100 des personnes vivant au Nunavut rapportaient l'inuktitut comme « langue maternelle », et 60 p. 100 rapportaient l'inuktitut comme leur « langue à la maison ». L'anglais est la « langue à la maison » de 35 p. 100 de tous les résidents et le territoire a aussi une petite communauté francophone vigoureuse, principalement à Iqaluit. Quinze p. 100 de la population ne parle ni anglais ni français.

La langue parlée par les Inuits du Nunavut est composée de sept dialectes qui sont essentiellement des variations de la même langue. Six de ces dialectes portent collectivement le nom de inuktitut et ils sont écrits par le truchement d'un système d'écriture syllabique. Le dialecte parlé par les résidents des communautés de Kugluktuk et Cambridge Bay, dans la partie ouest de la région Kitikmeot, se nomme inniunaqtun et il est écrit à l'aide d'une orthographe romaine. (Par contre, les Dénés du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest sont composés par de nombreux peuples différents qui parlent chacun une langue distinctive.)^{Note de bas de page 59}

Les données des recensements plus récents appuient la prévalence de l'inuktitut chez les Inuits du Nunavut. Les chiffres de 2001 montrent que 99 p. 100 des résidents comprennent la langue « bien ou relativement bien »; 94 p. 100 rapportent la parler bien ou relativement bien et 71 p. 100 rapportent utiliser « la langue inuite à la maison en tout temps ou pendant la plus grande partie du temps ».

Pendant des milliers d'années, l'inuktitut était une langue orale. Au XIX^e siècle, deux systèmes d'écriture ont été élaboré, l'un utilisant l'orthographe romaine, c'est-à-dire les lettres bien connues de l'alphabet anglais, pour écrire les mots. Un deuxième, nommé syllabique, utilise des symboles pour représenter les syllabes de la langue parlée. Au Nunavut, sauf dans la région de Kitikmeot, la langue écrite se présente dans le système syllabique. À Kitikmeot, l'innuinaqtun est écrit par une orthographe romaine. Dans l'Arctique de l'Ouest, les Inuvialuits utilisent l'orthographe romaine comme le font aussi les Inuits du Labrador.

Dans le territoire principal inuit du Canada, au Nunavut et au Nunavik (le territoire des Inuits du Nord du Québec), c'est le système syllabique qui prévaut. L'historien Kenn Harper écrit :

Dans l'Arctique canadien de l'Est, excluant le Labrador, les Inuits utilisent le système d'écriture syllabique. Ce système non alphabétique a tout d'abord été élaboré pour les Cris par un missionnaire du nom de James Evans. Il a été adapté à la langue inuite par deux autres missionnaires, John Hordern et E.A. Watkins, mais le gros du travail favorisant son utilisation chez les Inuits a été accompli par le révérant anglican Edmund James Peck, dont on se souvient toujours par son nom en inuktitut, Uqammak. Il a commencé son travail dans le Québec arctique pendant près de deux décennies avant d'établir une mission à Baffin en 1894. Son travail et celui des catéchistes inuits qu'il a formés, notamment Luke Kidlapik, Joseph Pudloo et Peter Tooloogakjuak, ont fait en sorte que le système syllabique est utilisé par les Inuits de Baffin et de Keewatin. Lorsque l'église catholique romaine a établi ses premières missions dans la région de Keewatin, elle a aussi utilisé le système syllabique.^{Note de bas de page 60}

Harper poursuit :

Avant l'arrivée de la technologie informatique, le système syllabique était dispendieux à maintenir. Aujourd'hui, il n'y a probablement aucun avantage de coût à publier en syllabique. Quel que soit le système orthographique utilisé, les coûts de traduction vont demeurer constants.^{Note de bas de page 61}

L'inuktitut est toujours en essor au Nunavut, mais il doit faire face à de graves défis. La profondeur de la langue, cette capacité unique d'expression qui s'améliore avec l'âge, doit être favorisée. Il faut non seulement préserver l'inuktitut, la langue doit se développer et s'adapter : le vocabulaire doit être élaboré afin de permettre la communication des idées modernes. Les choses doivent avoir un nom afin que la langue en soit une qui est réellement utile dans tous les aspects du travail quotidien du gouvernement et du secteur privé.

La perte de leur langue chez les enfants, exposés comme ils le sont à l'anglais par une présence des médias de plus en plus importante et dans leur vie sociale, est une préoccupation particulière. Francis et Reyhner écrivent :

[L]e bilinguisme à effet négatif comporte la perte, parfois graduelle, de la première langue ou la langue primaire de l'enfant. Si la communauté de langue autochtone a pris la décision de revitaliser sa langue ancestrale, son érosion répandue et précoce chez les enfants représente un signal de danger clair. Si ce mouvement n'est pas renversé, la perte permanente et irréversible de la langue n'est qu'une question de temps.^{Note de bas de page 62}

Les Inuits du Nunavut font face à l'érosion de la langue, des connaissances et de la culture inuites. À moins que de solides mesures ne soient prises, il y aura au fil des ans une disparition graduelle de l'inuktitut, où, au mieux, sa conservation comme curiosité, préservée inadéquatement et sans pertinence à la vie quotidienne des personnes qui parlent l'inuktitut.^{Note de bas de page 63}

D. Le besoin d'une éducation bilingue efficace est reconnu depuis longtemps

En 2000, le gouvernement du Nunavut publiait le mandat Bathurst, exprimant le but de voir le Nunavut devenir d'ici 2020 « une société bilingue pleinement fonctionnelle en inuktitut et anglais ». La même année, le gouvernement du Nunavut commandait une étude sur la langue d'instruction dans les écoles du Nunavut. Patrimoine canadien a financé cette recherche dont le but était d'établir l'assise de la conception d'un système d'éducation qui produirait des diplômés bilingues au Nunavut, conformément au but retenu dans le mandat Bathurst et dans la Loi sur le Nunavut fédérale.^{Note de bas de page 64}

Le résultat de ces recherches a été le mémoire de Ian Martin, professeur à l'Université York, intitulé Aajiigatigiingniq, qui présente un plan sur 20 ans pour la création d'un solide programme bilingue pour le système scolaire du Nunavut. M. Martin observait que « la menace à long terme à la langue inuite que représente l'anglais se trouve partout et les politiques actuelles en matière de langue à l'école ainsi que les pratiques sur les langues contribuent à cette menace ». Il a ajouté que le modèle actuel, héritage des Territoires du Nord-Ouest, force les étudiants inuits à parler l'anglais s'ils veulent poursuivre leur éducation au-delà de la quatrième ou de la cinquième année, un point de transition qui « remplace la langue maternelle de l'enfant par une deuxième langue mal apprise et…trop souvent ni une langue ni l'autre atteint son plein potentiel ».

Il est évident dans le mémoire du professeur Martin et dans la documentation dans ce domaine que presque tous les auteurs qui ont étudié le sujet ont conclu qu'il faut adopter un vigoureux programme d'éducation bilingue. Le document stratégique original produit par les T.N.-O. sur l'éducation bilingue, publié en 1981 à la suite d'une année de recherche sur l'éducation bilingue partout au monde, faisait appel à une instruction en inuktitut à 90 p. 100 à partir de la garderie et jusqu'en 3^e année, à 70 p. 100 en inuktitut au cours des années 4 à 6 et une répartition égale entre l'inuktitut et l'anglais pour les années 7 à 12. Le professeur Martin cite d'autres activités précédentes tirées du rapport de 1982 intitulé Learning Tradition and Change produit par un comité présidé par Tagak Curley et jusqu'au document de 1985 intitulé Bilingual Programming in the Keewatin - An Educational Model rédigé par Katherine Zozula et Simon Ford. Ceux-ci avaient élaboré ce que le professeur Martin appelait « un plan bien réfléchi qui, s'il avait été suivi il y a 15 ans, aurait pu considérablement changer le paysage linguistique ».^{Note de bas de page 65}

Sans de solides habiletés linguistiques, peu d'Inuits en arrivent jusqu'au diplôme secondaire. Les employeurs se plaignent que plusieurs étudiants et étudiantes qui quittent l'école à la 10^e, la 11^e ou la 12^e année pour travailler n'ont pas été suffisamment alphabétisés dans une langue ou l'autre pour être des employés efficaces. Dans son rapport publié en 2000, le professeur Martin décrivait le système actuel comme étant « fondamentalement erroné », un système « qui n'aide pas les étudiants à apprendre une langue ou l'autre, l'anglais ou l'inuktitut, à un degré élevé de bilinguisme et d'alphabétisation en deux langues.^{Note de bas de page 66}

La professeure Connie Heimbecker de l'Université Lakehead, examinant la recherche de Arlene Stairs au Nunavik (dans le Nord du Québec) sur la relation entre l'habileté langagière précoce en inuktitut et l'alphabétisation et plus tard l'habileté langagière en anglais et l'alphabétisation notait le même phénomène :

[L'étude] de Stairs a été effectuée auprès des enfants de la 3^e à la 4^e année qui avaient suivi leur programme scolaire en inuktitut. Celle-ci a constaté que l'écriture en anglais des enfants était reliée à leurs compétences préalables en inuktitut quant à l'écriture et à leurs compétences actuelles en inuktitut parlé… Les membres des communautés où l'inuktitut écrit par les élèves de 3^e et 4^e année étaient plus perfectionnés avaient aussi une plus grande compétence en anglais écrit et parlé. Les élèves dans les communautés où moins de temps était consacré à l'inuktitut et plus de temps à l'anglais au cours des premières années de l'école faisaient preuve d'un niveau inférieur en inuktitut et uniquement d'un niveau semblable en anglais. Comme le déclare Cummins « Ces résultats dans les communautés montrent que la relation positive entre l'anglais et les capacités d'écriture de l'inuktitut n'est pas fondée uniquement sur l'intelligence ou l'aptitude langagière générale d'étudiants individuels »[.]^{Note de bas de page 67}

Depuis la publication du mandat Bathurst en 2000, le gouvernement du Nunavut a établi un dictionnaire évolutif de l'inuktitut. La nouvelle terminologie inuktitut a été élaborée pour utilisation au gouvernement. La formation langagière en inuktitut est en voie de préparation pour les non-Inuits et les Inuits qui n'ont pas une pleine compétence dans leur propre langue. Ces mesures ainsi que d'autres relèvent des pouvoirs et de la compétence du territoire. Mais par elles-mêmes, elles ne produiront pas l'effectif bilingue dont le Nunavut a besoin. Plutôt, nous devons fondamentalement élargir le rôle de l'inuktitut dans les écoles du territoire.

E. Les écoles aujourd'hui

Le but d'une société bilingue et alphabétisée dans deux langues ne sera pas atteint à moins que les écoles du Nunavut ne produisent des diplômés qui sont bilingues et qui ont une alphabétisation bilingue en inuktitut et en anglais. Cela ne se fait pas actuellement.

En fait, le système actuel, un modèle « d'immersion à sortie précoce », selon lequel la plupart des étudiants sont abruptement transférés de l'inuktitut à l'anglais au cours des années 4 et 5, semble produire le contraire. Puisqu'il fournit aux étudiants une assise insuffisante dans leur langue maternelle et une immersion trop abrupte dans la seconde, ce système est considéré comme une cause importante des taux élevés de décrochage au Nunavut.

Le modèle bilingue actuel à sortie précoce a été hérité des Territoires du Nord-Ouest. En son temps, ce modèle était considéré comme une amélioration par rapport au système d'assimilation à l'anglais des écoles résidentielles qui l'a précédé. Cependant, bien que le modèle des T.N.-O. demandait l'utilisation de l'inuktitut comme langue d'instruction de la garderie jusqu'à la 12^e année, les écoles étaient incapables d'atteindre ce but étant donné le manque d'enseignants inuits, de programmes de cours en inuktitut et de ressources dans cette langue. Cela a produit le modèle à sortie précoce qui demeure en place dans les écoles du Nunavut.

Le modèle à sortie précoce fonctionne comme suit : avec certaines exceptions, les enfants au Nunavut sont inscrits à l'école en parlant inuktitut. Au cours des premières années, les enfants inuits partout au Nunavut reçoivent l'enseignement dans leur langue maternelle comme langue d'instruction, c'est-à-dire de la garderie aux années 3, 4 ou 5. Dès la 4^e ou la 5^e année, il y a une « transition » de l'inuktitut à l'anglais comme langue d'instruction (pour les étudiants dans les communautés inuinnaqtun, l'anglais est la seule langue d'instruction de la garderie jusqu'à la 12^e année). À partir des années 4 ou 5, l'inuktitut n'est plus la langue d'instruction, mais simplement une matière comme toute autre langue étrangère.

Le résultat est qu'au moment même où les enfants inuits acquièrent la capacité de lire et d'écrire leur propre langue, ils subissent une transition abrupte vers l'anglais et doivent apprendre les mathématiques, les études sociales et la science, ainsi que tous les autres matières du programme de cours, dans une langue seconde.

Certaines écoles du Nunavut enseignent l'anglais oral comme langue seconde à la petite école, mais à plusieurs endroits, le programme de cours présenté aux enfants inuits au cours des années 4 et 5, avec l'anglais comme langue d'instruction, est leur première exposition scolaire à l'anglais. Plusieurs de ces élèves peuvent converser en anglais, mais ils sont incapables d'écrire l'anglais. Au cours des années 4 ou 5, ils recommencent, ayant déjà pris un grand retard. Leur compréhension est imparfaite, ils coulent et ces élèves prennent encore plus de retard. Rendus en 8^e, 9^e, et 10^e année, ils font face à l'échec (pas tous, certes, mais la plupart). Cela est négatif pour leur estime de soi, il y a eu non seulement un rejet institutionnel de leur langue et de leur culture, mais une démonstration de leur incapacité personnelle. Les enfants inuits tentent de se rattraper, mais ils tentent d'atteindre une cible en mouvement puisque, bien sûr, à mesure qu'ils progressent dans les années plus avancées, le programme de cours devient plus complexe, plus dépendant de la lecture, des livres, tout dépendant d'une capacité en anglais qu'ils ne possèdent pas.

Au lieu d'ajouter une langue seconde à une langue première bien ancrée qu'ils continuent à développer, enrichissant leurs habiletés langagières en ajoutant la seconde langue, le contraire a lieu. Alors qu'ils acquièrent une plus grande compétence en anglais, les enfants inuits perdent encore plus leur inuktitut. Ils ne peuvent plus parler leur langue maternelle couramment et les habiletés d'alphabétisation acquises les premières années s'atrophient, cet espace demeurant « vacant » à cause de la perte de l'inuktitut n'est pas simplement rempli par l'anglais. Le seuil initial de compétence en inuktitut des enfants devrait être, mais on ne lui permet pas de devenir, l'assise de l'atteinte d'un second seuil d'alphabétisation en inuktitut. Les étudiantes et étudiants ne compensent pas la perte de la langue inuite par les nouveaux gains en anglais. Parce qu'on ne leur permet jamais de perfectionner leur compétence initiale en inuktitut et leur alphabétisation par une compétence perfectionnée et une alphabétisation par la participation à des sujets de plus en plus exigeants et parce qu'en général le programme en anglais n'arrive pas à développer des habiletés plus perfectionnées, les forces linguistiques en inuktitut des enfants ne sont jamais reconnues. Ils sont forcés à payer un prix élevé pour la sortie précoce de leur langue maternelle et finalement, ils ne peuvent s'exprimer couramment ou être alphabétisés complètement dans une langue ou l'autre.^{Note de bas de page 68}

Le problème, c'est-à-dire l'écart entre ce que souhaitait le programme actuel (héritage des Territoires du Nord-Ouest) et ce qui a pu être réalisé, ne va probablement pas se résoudre au fil des ans. Les taux élevés de départs volontaires des enseignantes inuites signifient qu'il est peu probable que le niveau actuel d'éducation bilingue fort limité puisse être maintenu.

L'élaboration des ressources et du programme de cours continuent à être lente à cause du manque de ressources. Il y a glissement et on prévoit qu'il continuera à moins que quelque chose ne soit fait pour l'arrêter.

F. Que faut-il pour une éducation bilingue et efficace?

Il y a essentiellement deux méthodes permettant de produire des diplômés bilingues au Nunavut. Un modèle est fort répandu dans plusieurs pays européens qui fait en sorte que les étudiants reçoivent l'instruction dans les deux langues, normalement les langues courantes des États européens, de la première à la dernière année. Le deuxième modèle, peut-être mieux connu par les Canadiens, est le modèle de l'immersion où des étudiants anglophones ou principalement anglais reçoivent l'instruction exclusivement, ou presque, dans une langue seconde (c.-à-d. en français) pour une bonne partie de leur éducation.

Un modèle ou l'autre semble être capable de produire les résultats souhaités : des étudiantes et des étudiants qui sont non seulement bilingues, mais qui ont aussi une double alphabétisation, qui sont capables de lire et d'écrire à un degré acceptable dans une langue ou l'autre. Le problème est dans le détail : les deux modèles requièrent un degré élevé d'engagement envers les deux langues, ainsi que les ressources, c'est-à-dire des enseignantes habiles, le matériel approprié au programme de cours et des méthodes pour évaluer l'avancement des étudiants dans les deux langues.

Au Nunavut, ces défis semblent interdire presque totalement le modèle « d'instruction parallèle » européen. Son adoption requerrait le matériel du programme de cours en inuktitut jusqu'à la 12^e année et un groupe d'enseignantes formées et étant capables d'enseigner un certain nombre de cours du secondaire en inuktitut, ce qui, ni l'un ni l'autre, n'existe actuellement. Si l'éducation bilingue va devenir une réalité au Nunavut d'ici une génération, elle doit passer par la mise en place d'un système qui prévoit l'introduction graduelle de l'instruction en anglais et une rétention plus longue de l'inuktitut, non seulement comme matière d'étude, mais comme langue d'instruction.

G. Le système proposé d'éducation bilingue

Je suis convaincu que seul un système vigoureux et efficace d'éducation bilingue peut fournir l'assise permettant l'atteinte de l'objectif exprimé par le chapitre 23.

L'objectif est d'assurer que les étudiants au Nunavut ont des habiletés dans leur première et seconde langue lorsqu'ils terminent leur éducation. Ils pourront maintenir leur identité et leur culture, tout en étant munis d'habiletés leur permettant d'obtenir un emploi gouvernemental ou dans le secteur privé.

Rien de ce genre n'a été vraiment entrepris au Canada auparavant; il n'y a pas de modèle d'un programme d'éducation bilingue pour l'ensemble d'une compétence et pour tous les enfants.

Quelle forme prendrait donc un programme complet d'éducation bilingue au Nunavut? Il ne pourrait certes pas être immédiatement mis en oeuvre. L'éducation bilingue était la politique dans les Territoires du Nord-Ouest, comme elle l'est maintenant, d'une manière plus développée, au gouvernement du Nunavut. Les T.N.-O. n'avaient pas le programme de cours, les ressources ou les enseignantes pour pleinement mettre en oeuvre une telle politique.

Le Nunavut non plus, actuellement. Il manque au territoire le financement pour maintenir le modèle à sortie précoce adopté en héritage des Territoires du Nord-Ouest, il manque le financement pour l'améliorer. Un début a été cependant réalisé en attribuant 7,5 millions $ de son budget actuel en éducation précisément pour l'élaboration d'un programme de cours bilingue et de matériel pour l'expansion de la formation des enseignantes. Mais le Nunavut n'a pas les ressources pour répondre aux demandes d'un système d'éducation entièrement bilingue.

La Stratégie d'éducation bilingue adoptée par le gouvernement du Nunavut en novembre 2004 donne un aperçu de ce qui doit être accompli pour réaliser un programme complet d'éducation bilingue dans le territoire. Le programme de cours de la garderie à la 12^e année et l'élaboration des ressources ainsi que les plans de mise en oeuvre pour réaliser la stratégie ont été commencés, mais les défis doivent toujours être relevés.

Il y a encore une grande pénurie d'enseignantes parlant l'inuktitut dans le système d'éducation de telle manière que même les programmes de la garderie aux 3^e, 4^e et 5^e années ne seront pas faciles à maintenir aux niveaux actuels. Il y a aussi une absence presque totale de matériel perfectionné d'enseignement en inuktitut. Le plan que je propose nécessitera l'embauche et la formation d'enseignants et la mise au point d'un programme de cours perfectionné en inuktitut et ce, à un rythme sans précédent. Même les prévisions les plus optimistes indiquent cependant que l'éducation bilingue se développera graduellement, année par année, école par école pendant une génération.

Heureusement, le modèle le plus réussi d'éducation bilingue semble pouvoir être adapté à la mise en oeuvre graduelle. Francis et Reyhner écrivent :

Pour les enfants indiens s'inscrivant à l'école dont la langue dominante est leur langue autochtone ou dont c'est l'unique langue, le modèle du programme qui semble avoir produit les résultats positifs le plus souvent est celui décrit par Krashen et Biber (1988) et Krashen (1991, 1996) : le modèle de « sortie graduelle, à seuil variable ». Les étudiants dont l'anglais est la langue seconde suivent le programme principal de cours au début des activités où la compréhension langagière est virtuellement garantie étant donné le soutien complet au contenu dans des circonstances moins exigeantes du point de vue de la scolarisation (des cours sur les arts, la musique et l'éducation physique). En ce qui concerne les matières académiques où le soutien contextuel est élevé (p. ex. les mathématiques au niveau primaire), les étudiants dont l'anglais est la langue seconde reçoivent une immersion précoce dans la langue seconde, réservant (dans les premières années) les sujets qui dépendent le plus de la langue et qui sont plus abstraits (p. ex. la lecture, les arts langagiers, les études sociales) principalement pour la langue dominante ou première.^{Note de bas de page 69}

Le modèle que je propose commence par des « nids langagiers », (une innovation mise de l'avant par les Maoris de la Nouvelle-Zélande), réalisée conjointement avec les programmes de garderie et les programmes préscolaires en inuktitut. Cette innovation se poursuivrait pendant les années primaires et secondaires et au-delà dans les programmes d'alphabétisation et d'éducation de base des adultes.

L'élément le plus important du programme sera la formation d'une solide nouvelle génération d'enseignantes inuites.

Actuellement, 35 p. 100 des enseignantes parlent inuktitut et leur nombre diminue à cause des départs volontaires attribuables aux retraites, au stress du travail (notamment pour les femmes qui ont des familles) et aux tentations représentées par d'autres carrières dans le territoire puisque les enseignants inuits sont la plus grande cohorte d'Inuits qualifiés dans quelque domaine que ce soit. Le programme que je recommande requerra que de nombreuses enseignantes additionnelles soient formées. Entre temps, d'autres mesures doivent être prises. Il y a, par exemple, des Inuits d'âge moyen et adultes dans chaque communauté qui parlent bien l'inuktitut. Ces personnes recevraient une année de formation à l'enseignement dans la communauté et enseigneraient l'inuktitut dans les écoles. En même temps, les commerçants locaux, les sculpteurs et les graveurs donneraient des cours dans leur spécialité. La vie dépendant des terres ne serait pas oubliée, les habiletés de survie qui pourraient être perdues seraient transmises dans les salles de classe par des chasseurs vétérans. Tout cela serait accompli alors qu'un plus grand nombre d'Inuits sont officiellement formés et insérés, année après année, dans le programme bilingue en expansion.

Il y a des possibilités d'économies d'échelle en collaborant avec d'autres régions où l'inuktitut et ses dialectes sont parlés. La population inuite du Nunavut et du Nunavik (dans le Nord du Québec) parlent la même langue et utilisent le même système d'écriture syllabique. Ensemble, elles représentent 90 p. 100 de la population inuite du Canada. Il est évident que le modèle d'éducation bilingue adopté au Nunavut pourrait éventuellement s'installer aussi au Nunavik, éventuellement peut-être dans l'Arctique de l'Ouest et au Labrador (il est vrai que l'orthographe romaine est utilisée dans ces deux derniers endroits, mais cela devient plus facile de transcrire d'un système à l'autre).

Le but serait d'affirmer l'identité inuite, d'améliorer les résultats éducatifs inuits, de renforcer la langue qui est en péril, mais en même temps d'améliorer l'habileté en anglais.

La réussite signifierait qu'au fil des ans nous verrions les taux d'obtention de diplômes secondaires inuits au Nunavut devenir égaux avec ceux des étudiants du reste du Canada. Ces diplômés pourraient occuper leur part des postes au gouvernement du Nunavut et au gouvernement fédéral au Nunavut. Ils auraient les capacités nécessaires pour suivre une formation postsecondaire où que ce soit au Canada et ils pourraient participer à un secteur privé élargi au Nunavut.

Cela ne veut pas dire que tous les enfants inuits seraient destinés à être diplômés. Certains ne le seraient jamais. Cela ne veut pas non plus dire que le Nunavut devrait adopter un programme entièrement scolaire. Si les jeunes inuits vont vivre à partir des terres ou participer au commerce, il pourrait y avoir une place pour eux à l'école. Mais les diplômés secondaires sont la clé.

De cette manière, et je suis d'avis uniquement de cette manière, l'objectif du chapitre 23 peut être atteint.

H. Le choix

Je ne vois aucune autre solution qu'un solide programme d'éducation bilingue. Je crois que sous l'égide du gouvernement du Nunavut et avec le soutien du gouvernement fédéral et la pleine participation des familles inuites, ce programme peut réussir. Mais rien de moins que la pleine participation de tous les partenaires à tous les niveaux du système d'éducation sera nécessaire.

Il y a des précédents internationaux qui ont fait leur preuve. Des tentatives complètes visant à renverser le déclin de la langue traditionnelle dans les régions Basque ou de la Catalogue d'Espagne (qui était supprimée sous Franco) et en Estonie et dans d'autres pays Baltes (ou sous le régime soviétique les langues locales étaient de moins en moins utilisées) ont obtenu certains bons résultats au cours des dernières décennies. Décrivant le programme catalan, le commissaire aux langues du Nunavut rapportait :

Il y a eu une réussite mesurable et en fait remarquable dans l'augmentation du statut du catalan dans le système d'éducation. Rendu en 1999, 98,5 p. 100 des enseignantes dans les écoles primaires et 81,2 p. 100 des enseignants au secondaire détenaient un certificat de compétence en catalan. Cela se compare au chiffre de 52 p. 100 pour les enseignants au préscolaire et au primaire il y a tout juste 20 ans. Rendu en 2000, 88,9 p. 100 des écoles primaires et 51,2 p. 100 des écoles secondaires donnaient tout leur enseignement en catalan (sauf des cours d'espagnol et d'autres langues étrangères), alors que le reste effectuait la plus grande partie de leur enseignement en catalan. En comparaison, en 1995-1996, les chiffres étaient de 67,5 p. 100 pour les écoles primaires et de 25,9 p. 100 pour les écoles secondaires.^{Note de bas de page 70}

Le secret de ces programmes réussis de reprise semble être fondé sur des efforts complets portant sur le côté de la demande (en exigeant ou en encourageant l'utilisation de la langue locale dans la fonction publique) et du côté de l'offre (en mettant en place un vigoureux programme d'éducation bilingue). Des programmes semblables ont été institués dans les pays scandinaves pour revitaliser la langue sami.

Je voudrais vivement encourager l'adoption de l'initiative prise par les Maoris de la Nouvelle-Zélande quand à l'utilisation de « nids langagiers ». Dès le début des années 1980, l'utilisation du Maori disparaissait, cependant, le peuple Maori insistait que la langue devrait être revitalisée. Et les Maoris savaient qu'ils devaient le faire par eux-mêmes. Dans les écoles et dans les salles communautaires, les Maoris se réunissaient en soirée; les aînés enseignaient à leurs enfants et à leurs petits-enfants leur propre langue; bientôt, la prochaine génération et la génération suivante commenceraient à utiliser le maori.

La prolifération des « nids langagiers » des Maoris, en 1992 il n'y en avait qu'un seul, rendu en 1998 il y en avait 646, n'a pas été par elle-même suffisante pour établir le maori comme langue adéquate de tous les jours pour les adultes et, en 1997, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande a commencé une activité intense axée sur le recrutement et la formation d'un nombre suffisant d'enseignantes parlant maori et sur l'élaboration du matériel éducatif approprié. Le commissaire aux langues du Nunavut rapporte :

Depuis lors, les budgets servant à produire du matériel d'enseignement et d'apprentissage en langue maori ont été considérablement augmentés (à environ 7 millions $ par année). Diverses stratégies ont aussi été adoptées afin d'accroître l'offre d'enseignantes compétentes en langue maori, y compris des bourses pour des enseignantes stagiaires, des campagnes de recrutement direct, une formation en langue maori pour les enseignantes en service actif, etc.^{Note de bas de page 71}

Mais la meilleure preuve qu'une langue autochtone ne doit pas nécessairement être supplantée par une langue européenne est le Groenland. Dans ce pays au début des années 1960, le pouvoir colonial, le Danemark, qui avait affirmé son contrôle sur le Groenland depuis 1721, a fait la promotion de l'utilisation du danois à partir de la première année. Mais les habitants du Groenland ont résisté.

Il y a eu une renaissance du groenlandais au début des années 1970. En 1979, l'autonomie gouvernementale a été conférée à l'île et son gouvernement a fait de la préservation de la langue autochtone une priorité. Aujourd'hui, la langue d'enseignement est le groenlandais à l'école primaire et secondaire. Il y a une littérature autochtone en groenlandais et de nombreux livres de la littérature mondiale ont été traduits en groenlandais.

Le modèle groenlandais a cependant ses limites. Il produit des étudiants diplômés incapables d'utiliser le danois ou l'anglais et qui sont donc dans un sens réel incapables de travailler ou d'étudier à l'extérieur du Groenland ou même outillés à parler toute autre langue européenne dans le monde extérieur au Groenland. Les universitaires du Groenland proposent maintenant l'adoption d'un modèle plus bilingue, encourageant l'enseignement de l'anglais à partir de la quatrième année et non de la septième année.

Les Inuits doivent donc être préparés à utiliser l'anglais aussi bien que l'inuktitut et c'est pour cette raison que je recommande le modèle bilingue.

I. Le Projet Nunavut

Il s'agit d'un projet pour tout le Nunavut, non seulement pour les enseignantes et les étudiants. L'inuktitut doit être parlé et renforcé dans les maisons du Nunavut et dans les communautés du Nunavut.

Chaque communauté devrait avoir un programme préscolaire du type « Head Start » (par opposition aux garderies) et, comme tout autre programme de garderie ou de la petite enfance, il devrait être donnée en inuktitut.

Au Nunavut, les Inuits devront prendre l'initiative d'établir des « nids langagiers ». Les aînés doivent transmettre la langue. Les parents doivent participer aux nids et s'assurer que toute la famille utilise l'inuktitut. Les communautés doivent appuyer l'utilisation de l'inuktitut par des camps langagiers pour les familles et des activités d'alphabétisation pendant toute l'année. Les parents doivent aussi tout faire pour garder leurs enfants à l'école. Les étudiantes et les étudiants qui ont obtenu un diplôme secondaire au Nunavut affirment que deux facteurs importants les ayant rendus capables de réussir sont le soutien parental et les attentes élevées.^{Note de bas de page 72}

Il n'y a pas assez d'enseignantes au Nunavut, il faudra en recruter et des jeunes devront se porter volontaires à devenir des enseignantes, même si elles savent que des carrières plus payantes et peut-être moins ardues leur sont accessibles. Le rôle précieux des enseignantes inuites doit être reconnu et leur statut unique doit être récompensé dans chaque communauté. Les hommes aussi bien que les femmes doivent considérer que l'enseignement est une carrière méritoire. Tous les enseignants devront recevoir le degré de soutien qu'ils méritent. Les écoles doivent devenir l'axe de l'activité communautaire, un endroit où les aînés et les nouveaux-nés sont bienvenus ainsi que les étudiantes, étudiants, enseignantes et enseignants.

Il y a des problèmes : les familles inuites ne ressemblent pas normalement aux familles de la classe moyenne à Vancouver ou à Calgary, qui ont l'habitude de conférer à leurs enfants les vertus de l'apprentissage par la parole écrite, envoyant leurs enfants en immersion française. Il s'agit de familles qui n'ont qu'une génération ou deux de distance par rapport à la chasse et à la cueillette, des familles qui ont vu leur monde entier totalement bouleversé.

J'ai mis l'accent sur l'éducation bilingue, sur les écoles et sur les diplômés car c'est là que se trouve la réponse à long terme à ce problème. Mais il ne s'agit pas d'un projet autonome. Il ne peut réussir à moins que le logement et la santé des Inuits s'améliorent. Ces choses vont ensemble.

Les logements des Inuits au Nunavut sont surpeuplés. La santé des étudiantes et des étudiants est en péril et la maladie et les maisons surpeuplées contribuent considérablement au taux très élevé d'absentéisme dans les écoles du Nunavut.

Une des plus grandes surprises constatées dans les écoles du Nunavut est la présence de systèmes d'amplification sonore dans les salles de classe. Les représentants des écoles à Iqaluit m'ont expliqué que, incroyablement, entre 30 et 50 p. 100 des enfants inuits semblent souffrir à un certain degré de perte de l'ouïe. Ce phénomène est très peu connu, ce qui explique pourquoi le nombre d'enfants touchés est si imprécis. Le dépistage des étudiants touchés n'a jamais été réalisé dans toutes les écoles.^{Note de bas de page 73}

Il semble que les difficultés auditives des enfants inuits soit principalement causées par l'otite moyenne chronique (OMC), soit une infection chronique de l'oreille qui est plus répandue chez les Inuits que chez toute autre race du monde. La perte auditive attribuable à l'OMC peut entraîner des retards dans le développement langagier et de la parole. Les étudiantes et les étudiants qui souffrent d'OMC peuvent avoir des difficultés à apprendre et obtenir de faibles résultats scolaires.^{Note de bas de page 74}

L'OMC est étroitement associée au surpeuplement entre autres choses et à l'exposition à la fumée du tabac, deux facteurs de risque actuellement répandus dans les communautés au Nunavut.^{Note de bas de page 75}

Imaginez les difficultés auxquels font face les étudiants qui tentent de faire leurs devoirs scolaires lorsque 12 ou 13 autres personnes sont dans la maison (en moyenne la moitié d'entre eux étant des enfants), et que peut-être 2, 3 ou 4 personnes dorment dans chaque pièce. Le climat au Nunavut impose que ces minuscules maisons soient gardées étanches pendant environ huit mois de l'année; on trouve dans presque toutes ces maisons au moins un fumeur et souvent plus d'un; le chauffage au mazout, particulièrement par le truchement des systèmes mal construits ou mal entretenus, peut produire du monoxyde de carbone et d'autres substances polluantes. Le fait que même un quart des enfants inuits obtiennent un diplôme du secondaire est, dans de telles circonstances, un témoignage de la ténacité de ces étudiants, de leurs parents et de leurs communautés.

J'écrivais dans mon rapport d'étape que la question du logement social ne relevait pas de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et devrait être l'objet de discussions directes avec le gouvernement fédéral aux niveaux les plus élevés. Je crois toujours que c'est la bonne approche.

Cela ne signifie cependant pas que le logement n'a aucune importance par rapport aux questions qui me préoccupent comme conciliateur. Les étudiants, le personnel et les programmes de logements gouvernementaux seront des éléments importants de plusieurs des initiatives que je proposerai. Mais les questions les plus fondamentales de logement social ne sont pas de ce fait sans importance, en fait, il n'est pas exagéré de dire que très peu de ce que je propose concernant l'éducation bilingue et une fonction publique représentative au Nunavut peut réussir sans un programme complet de logement social.

A. La Commission royale sur le bilinguisme et le biculturalisme

J'ai dit que si l'objectif du chapitre 23 est pris au sérieux, il laisse entendre qu'il devrait y avoir un programme d'éducation bilingue et qu'au Nunavut, l'inuktitut doit être la langue principale du travail et de la prestation des services gouvernementaux.

Les politiques langagières du pays ont été fondées sur le concept de la dualité linguistique. Mais lorsque le Nunavut s'est joint à la Confédération, une compétence a été créée où ni l'anglais ni le français est la langue de la majorité.

Dans ces tentatives de négocier une nouvelle entente sur les langues, soit au titre de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut ou par le truchement de Patrimoine canadien, le Nunavut a été confronté à un obstacle récurrent. Contrairement au français ou à l'anglais, qui sont considérés comme des caractéristiques définissantes du Canada et qui ont été appuyées par le gouvernement fédéral par des programmes complets et un financement généreux, les langues autochtones du pays, y compris l'inuktitut, sont considérées comme faisant partie du « patrimoine » du pays. Les programmes et services fédéraux qui appuient ces langues sont limités à la communauté et aux maisons. Les ministères du gouvernement du Nunavut ne peuvent avoir accès à ces fonds pour la formation des enseignants en inuktitut ou pour la préparation d'un programme de cours ou de matériel d'enseignement.

Les Inuits du Nunavut ne veulent pas que le soutien à l'inuktitut soit confiné dans la portée limitée d'une politique langagière autochtone, ils souhaitent plutôt un partenariat de financement fondé sur leur statut unique de majorité au Nunavut.

Les Inuits, bien qu'ils soient majoritaires sur leur propre territoire, sont une minorité dans la mer anglophone. Ils ressemblent en cela aux francophones du Québec, une majorité dans leur propre province, mais une minorité en Amérique du Nord.

Le gouvernement du Canada se débat pour atteindre une représentation équitable pour les francophones dans la fonction publique et ces activités illustrent la façon dont nous pouvons atteindre les objectifs du chapitre 23 au Nunavut.

À la fin des années 1960, la Commission royale sur le bilinguisme et le biculturalisme signalait que la reconnaissance de l'utilisation du français dans la fonction publique s'était soldée par un échec, ainsi que l'accueil favorable des francophones dans la fonction publique, sauf dans des catégories moins bien rémunérées.

La Commission révélait qu'au gouvernement fédéral, les francophones n'occupaient pas les postes à la haute direction dans les nombres qu'ils méritaient et la Commission signalait aussi que les possibilités d'éducation pour les minorités francophones dans les provinces parlant anglais n'étaient pas égales à celles fournies à la minorité anglophone au Québec et que les Canadiens français ne pouvaient trouver des emplois au sein du gouvernement fédéral, ni recevoir adéquatement des services dans leur langue.

La Commission sur le bilinguisme et le biculturalisme signalait « qu'il y a une pénurie aigüe de francophones dans les postes à salaire plus élevé dans l'ensemble de la fonction publique.»^{Note de bas de page 76}

Voici ce qu'écrivait la Commission sur le bilinguisme et le biculturalisme :

Le problème de fournir des occasions égales est universel. À chaque endroit où des personnes ayant une langue et une culture différentes travaillent ensemble, des tendances de participation différente au processus du travail s'établissent. Ces tendances sont fondées sur les réalités des différences dans le groupe quant à la formation et aux habiletés de ses membres. Mais elles ont aussi tendance à être fondées sur des stéréotypes qui indiquent quelles personnes peuvent accomplir tel travail et quel est leur statut social. Jusqu'à un certain point, ces stéréotypes se fondent avec les réalités des différences culturelles réelles et même les renforcent; en ce sens, ils se confirment eux-mêmes. Ils peuvent colorer tout l'environnement d'un organisme. Un superviseur qui observe ses subordonnés de différentes cultures et antécédents linguistiques en les classant selon des stéréotypes décidera, sur la base de ceux-ci, qui encourager et qui ignorer. En conséquence directe, certains employés deviendront dynamiques et auront confiance en eux-mêmes et d'autres deviendront réticents et aliénés. Le résultats n'est pas simplement que des personnes possédant des capacités et des habiletés potentielles sont laissées pour compte (quoique cela arrive fréquemment), mais que l'environnement lui-même détermine partiellement qui a des habiletés en conférant différentes étiquettes à différentes personnes.^{Note de bas de page 77}

La Commission ajoutait :

L'ambiance culturelle de l'administration fédérale est celle d'un modèle britannique adapté aux politiques et à la technologie du Canada parlant anglais. Cette ambiance est globalement une adaptation efficace, mais sa grande limite est son manque de francophones et, indirectement, de façons françaises de réfléchir et de fonctionner. Il y a partout dans la fonction publique une grande volonté de recruter des francophones, mais ce désir semble porter sur des hommes qui s'intégreraient facilement dans la structure existante. Ce désir de francophones a été rarement complété par la volonté de fournir le climat intellectuel et des conditions de travail pour le perfectionnement des talents de ceux-ci. De plus, il y avait une crainte que les francophones se comporteraient dans la fonction publique comme « Canadiens-français ». Il y avait peu de reconnaissance de l'incidence positive qu'apporteraient de tels francophones en élargissant des orientations ministérielles. Par exemple, au ministère des Affaires étrangères, il y avait un intérêt limité pour le français et l'Afrique francophone avant 1965. Le ministère des Finances avait négligé les plus récents développements en économétrie qui ont été mis au point par des économistes francophones, aussi bien en France et au Québec, et ses bibliothèques ne proposent aucune des revues principales d'économie en français. Le plus grand problème qu'ont les francophones fonctionnaires est le milieu culturel de l'administration fédérale : il est tellement « anglais » qu'il est difficile pour les francophones d'avoir de la sympathie pour leurs problèmes, ou leur mode de vie, et l'honneur et le prestige de ses agents. Le résultat est que certains francophones soit abandonnent, drainés de toute ambition, ou simplement deviennent étroitement ambitieux. Ce ne sont pas des orientations qui conduisent à une carrière réussie ou utile. La fonction publique doit reconnaître la nécessité de créer un milieu de travail où la langue normale de travail sera le français, où les francophones seront majoritaires et où leur expérience les incitera à rester à la fonction publique. [Note soulignement ajouté]^{Note de bas de page 78}

Il y a une remarquable similitude entre la situation décrite par la Commission B. et B. et la situation au Nunavut aujourd'hui. Les programmes que nous avons mis au point afin de renforcer la langue française au Canada peuvent être des modèles utiles au Nunavut.

Commençant par la Loi sur les langues officielles en 1969, le gouvernement du Canada a réalisé une stratégie complète visant à accroître la représentation des francophones à la fonction publique fédérale et à appuyer l'éducation et les initiatives de développement communautaire pour les minorités francophones partout au Canada.

La Loi sur les langues officielles par elle-même comportait de solides mesures pour appuyer le français comme langue de travail à la fonction publique, un pas décisif vers l'atteinte d'un effectif représentatif.

L'adoption de l'article 23 de la Charte des droits et des libertés, en 1982, suscitait l'établissement de droits à l'éducation en langue minoritaire pour les citoyennes et citoyens de langue française (et de langue anglaise) partout au Canada « là où le nombre le justifie ».

Toutes ces mesures visaient, comme l'a dit le premier ministre Pearson, à assurer que les Canadiennes et les Canadiens parlant français se sentent « chez-eux » au Canada. Nous devons en faire autant pour que les Inuits se sentent « chez-eux » au Nunavut.

La Loi sur les langues officielles est une expression d'une politique, une politique favorable aux Anglais et aux Français, mais rien dans la Constitution ou dans la Loi sur les langues officielles empêche le Canada, du point de vue des politiques, d'appuyer une initiative territoriale favorisant l'inuktitut.

En conséquence de cette politique de deux langues officielles, le gouvernement fédéral subventionne l'enseignement du français comme langue seconde dans les écoles des provinces et des territoires.

Au Nunavut, les résultats de cette politique peuvent être observés aujourd'hui même. Il y a environ 400 francophones dans le Territoire, principalement dans la capitale Iqualuit. La communauté francophone locale a construit, grâce au financement fédéral, une école de 5 millions $ où le français est la langue d'instruction. En moyenne, il y a six étudiants par classe. Tout cela a été rendu possible au titre de l'article 23 de la Charte des droits et des libertés. De plus, le gouvernement fédéral fournit 4 millions $ par année afin de promouvoir l'utilisation du français au Nunavut.

Les Inuits reçoivent 1 million $ par année pour promouvoir l'utilisation de leur propre langue.

Mon but n'est pas de faire des comparaisons individuelles, mais l'on voit ce qui peut être accompli pour renforcer une langue minoritaire.

Les Français et les Anglais sont les peuples fondateurs du Canada. Ils sont les peuples de la Confédération. Leurs langues sont nos deux langues officielles.^{Note de bas de page 79}

Je veux que l'on comprenne que le programme de soutien fédéral à l'éducation bilingue au Nunavut que je recommande ne remettrait aucunement en question ou n'affaiblirait pas la place prépondérante de l'anglais et du français comme langues protégées par la Constitution au Canada ou au Nunavut. Ces langues demeureraient les langues dans lesquelles les services gouvernementaux fédéraux au Nunavut seraient donnés. Le droit de la minorité francophone d'avoir des écoles « là où le nombre le justifie » au titre de l'article 23 de la Charte demeurerait.

Les francophones occupent aujourd'hui environ le tiers des postes dans la fonction publique du Canada. La réussite du bilinguisme officiel au Canada indique qu'il est possible que des mesures extraordinaires soient prises au Nunavut pour faire de l'inuktitut la langue de travail et la langue de la prestation des services gouvernementaux aux Inuits.

La Commission B. et B. a rédigé son rapport en terme de « droits linguistiques », concédant qu'il n'y avait aucun mandat constitutionnel pour ces recommandations. Au mieux, à son avis, l'article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867, « représente des concepts embryonnaires d'égalité ».^{Note de bas de page 80}

Les recommandations de la Commission B. et B. ont été faites même s'il n'y avait aucun instrument constitutionnel prévoyant que la fonction publique fédérale devrait être représentative de la population canadienne, aucune disposition dans la Constitution semblable au chapitre 23 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. Il n'y avait certes aucune disposition dans la Constitution laissant entendre comme corollaire l'utilisation du français comme langue de travail et de service au public.^{Note de bas de page 81}

Certes il est possible de dire que le français est une langue mondiale, parlée par des millions de personnes partout au monde et qui a produit de nombreuses oeuvres littéraires remarquables. C'est la langue traditionnelle de la diplomatie, la langue dont la pureté est protégée par l'Académie française. Quelle raison y aurait-il de croire que les mêmes mesures que nous avons prises par rapport au français pourraient réussir en ce qui concerne une langue autochtone?

Tout d'abord, il n'était pas assuré que le français connaîtrait son essor au Canada. En 1763, la population de la Nouvelle-France, conquise par les Britanniques, n'atteignait que 60 000 personnes (c.-à-d. pas plus que le double de la population du Nunavut d'aujourd'hui). Au titre de la Loi sur le Québec de 1774, les lois et la religion étaient protégées en Nouvelle-France.

Malgré cela, Lord Durham dans son fameux rapport de 1839 intitulé Report on the Affairs of British North America ne croyait pas que la langue française survivrait en Amérique du Nord. Où était sa littérature demanda-t-il? Où étaient leurs livres? Il recommandait l'assimilation des Canadiens français du Québec. Bien sûr, l'idée a été rejetée par la vieille province du Canada.^{Note de bas de page 82}

Il est dit qu'il n'y a que 25 000 Inuits au Nunavut, mais leur nombre augmente, en fait, depuis 1980, la population inuite du Nunavut a presque doublé.

La reconnaissance de la place de la langue française à la fonction publique fédérale et dans les écoles partout au Canada ne peut plus être contestée; de façon semblable, la reconnaissance de l'inuktitut dans la fonction publique et sa place dans les écoles du Nunavut doivent lier les Inuits de plus près au Canada.

B. Financement fédéral

Il n'y a pas eu suffisamment d'attention en 1993 ou en 1999 accordée à l'estimation des coûts réels et ensuite comment les financer qui seraient requis pour l'élaboration d'un système d'éducation bilingue afin de réaliser l'objectif contenu dans le chapitre 23. Ces questions commencent tout juste à être pleinement appréciées.

Malgré cela, les parties ont toujours compris à quel point l'objectif contenu dans le chapitre 23 était central même si elles ne comprenaient pas l'ampleur et la portée des activités nécessaires à son accomplissement.

Si nous allons réaliser le but du chapitre 23, un but auquel le Canada s'est engagé, pouvons-nous nous fier à ce que le gouvernement du Nunavut le réalise. Je ne crois pas. Le Nunavut n'a pas, en vertu de la formule territoriale de financement, les ressources nécessaires.

S'il devait y avoir un engagement additionnel par le Canada, quand sera-t-il pris? Je crois que maintenant est le bon moment. Le gouvernement du Nunavut a été créé et il est fonctionnel. La représentation initiale des Inuits à la fonction publique a maintenant plafonné et il est apparent que les mesures précises envisagées par les parties lorsque l'objectif contenu au chapitre 23 a été arrêté ne suffiront pas.

Le gouvernement du Nunavut a depuis 2002 demandé un financement fédéral additionnel pour un programme d'éducation bilingue.

J'ai arrêté à la Partie VI.D du présent rapport les coûts des initiatives précises que je recommande à moyen terme. Elles atteignent environ 20 millions $ par année. Ce chiffre ne comprend pas le coût du programme d'éducation bilingue que je recommande à long terme.

Ces recommandations nécessiteront un investissement considérable immédiatement, notamment pour la formation des enseignantes et la préparation du programme de cours et cet engagement doit être soutenu pendant une génération afin qu'il produise les résultats escomptés. Le gouvernement du Nunavut a produit certaines estimations des coûts, mais étant donné que le programme doit être mis en oeuvre par étapes au fil des ans, il n'est pas facile de déterminer le coût pour toute la période de temps nécessaire.

Mais ces coûts doivent être mis en perspective. Afin de solidifier notre position dans l'Arctique, le Canada envisage l'achat de plusieurs brise-glaces de taille considérable, la construction d'un port à eaux profondes à Iqaluit et une présence militaire accrue. Il s'agit de questions que le gouvernement du Canada doit déterminer. Je maintiens simplement qu'il faut retenir l'importance vitale de ce qui est tout à fait clair quant à notre engagement dans le Nord : nous visons une population en plein essor ayant un gouvernement qui fonctionne bien, entièrement intégrée au Canada, mais avec un caractère arctique unique et historique.

Il n'y a pas de doute que ce que je propose sera dispendieux et il est tout aussi clair que le Canada doit fournir la plus grande part du financement.

J'ai parlé avec les parties concernées des modalités et de leur structure, je crois que les gouvernements du Canada et du Nunavut devraient élaborer des accords bilatéraux pour la conception et la mise en oeuvre de ce programme. À mon avis, aucune autre approche ne fonctionnera. Le gouvernement du Nunavut donne déjà les services d'éducation aux Inuits, il possède les expertises, il administre les installations, il forme les enseignantes, il donne des services de santé, de logement et de bien-être général aux étudiants. Il a élaboré des plans pour l'éducation bilingue, c'est-à-dire la conception d'un programme de cours spécifique au Nunavut, la formation d'une nouvelle cohorte grandement élargie d'enseignantes inuites pour réaliser ce programme et la participation de toute la communauté. Il est aussi imputable aux citoyennes et aux citoyens du Nunavut pour ses décisions et pour les priorités qu'il arrête.

Je suis donc d'avis que c'est par le truchement du gouvernement du Nunavut que le programme devrait être réalisé.

Dans le Protocole de la rivière Clyde de 2002, le gouvernement du Nunavut et NTI ont convenu que « NTI occupe une place spéciale dans les affaires du Nunavut en ce qui concerne les droits et les bénéfices des Inuits au titre de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut » et que « NTI a le mandat de protéger et de promouvoir les intérêts des Inuits comme peuple autochtone ».

Il n'y a pas de doute que NTI, dans les présentations qu'il m'a fait à titre de conciliateur, a maintes fois exprimé sa croyance qu'il est nécessaire de mettre en place un programme d'éducation bilingue comme unique moyen d'accomplir l'objectif contenu au chapitre 23 et NTI occupe une position unique pour appuyer le gouvernement du Nunavut dans sa détermination de réaliser un tel programme.

J'avais cru qu'il pourrait être possible de rendre le Nunavut imputable à Ottawa, d'exiger une vérification financière et une vérification du rendement accomplies par le gouvernement fédéral. Mais cela ne serait pas conforme avec le pouvoir d'accorder des subventions qui doit être donné au Nunavut pour qu'il administre ses propres activités, ce qui fournit précisément au Nunavut la compétence sur l'éducation. Le gouvernement du Nunavut est imputable à sa propre Assemblée législative quant à l'argent qu'il dépense et l'Assemblée législative est bien sûr imputable aux citoyennes et citoyens du territoire.

Le financement fédéral devra être en plus de ce que reçoit le Nunavut par le truchement de la formule de financement territoriale. Il s'agit d'un financement qui, comme les fonds fédéraux attribués aux provinces et aux territoires pour financer l'anglais et le français, serait un financement ciblé, qui ne doit pas servir à aucune autre priorité territoriale.

Le gouvernement du Nunavut dépense déjà 7,5 millions $ pour la préparation du programme des cours et l'éducation des enseignants, ces fonds étant réservés à l'atteinte de ces objectifs. Le reste devrait venir du Canada. Ou il est possible qu'un ratio correspondant à celui qui est actuellement en place dans le budget annuel du Nunavut entre la subvention reçue du Canada et les recettes propres du Nunavut pourrait être approprié. Ce sont là des questions qui doivent être réglées par le Canada et le Nunavut.

Le Canada et le gouvernement du Nunavut prépareraient un plan stratégique conjoint établissant les objectifs et les calendriers.

Je crois qu'il devrait y avoir un groupe indépendant pour examiner l'avancement du programme. Il s'agirait d'experts du domaine, idéalement un mélange d'universitaires, d'enseignants et de membres de la communauté au Nunavut. Ce groupe surveillerait l'avancement et les résultats.

Il s'agira d'un projet à long terme et les résultats ne seront pas immédiatement apparents. Nous avons cependant vu que dans le cas du français, au fil des ans (dans le cas du français, au fil de trois décennies) avec le soutien fédéral, un programme de langue minoritaire peut réussir.

C. Le coût de l'échec

A. Le défi

B. Le plan

C. Pour action immédiate : Initiatives précises à court terme

La principale recommandation porte sur l'éducation bilingue dans les écoles. Son but est de réagir aux taux de décrochage, car cela signifie à long terme l'atteinte de l'objectif du chapitre 23. Cependant, il y a des initiatives à court terme qui peuvent être réalisées afin d'améliorer la représentation inuite au titre du chapitre 23. Il y en a six. Deux concernent des programmes pour les étudiants d'été et les stagiaires visant directement à les qualifier pour l'emploi aux termes du chapitre 23. Deux autres, Nunavut Sivinuksavut et l'accès amélioré aux bourses, visent les diplômés du secondaire. De meilleurs conseils pour le cheminement de carrière et l'éducation et des programmes d'alphabétisation des adultes et d'obtention de diplômes sont axés sur l'amélioration de la participation inuite à l'éducation et à la population active.

Pour faciliter les choses, je présente dans les pages qui suivent de brefs résumés de ces initiatives. Des versions plus complète des propositions précises du gouvernement du Nunavut (c.-à-d. chacune des propositions suivantes sauf la première (qui n'est pas une initiative du gouvernement du Nunavut) ont été élaborées par le gouvernement du Nunavut et peuvent former l'assise des discussions concernant leur mise en oeuvre.

D. Les propositions

A. Le Nunavut dans la politique étrangère du Canada

L'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut a non seulement une importance nationale, son importance est aussi internationale : le Nunavut est un point tournant de la politique étrangère canadienne et va le devenir encore plus. Selon le NTI :

La mise en oeuvre des accords de revendications territoriales globaux est normalement « ghettoïsée » au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, loin de l'attention nationale et internationale du débat stratégique entre les organismes centraux. Peut-être que cela n'est pas surprenant étant donné la petite échelle et la nature locale de nombreux accords de revendications globaux. Cependant, tel n'est pas le cas quant à l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut de 1993 qui intercepte les intérêts et les obligations nationales et internationales du Canada, ainsi que ses objectifs en politique étrangère.

La nature centrale de l'Accord et du Nunavut pour la politique étrangère canadienne dans l'Arctique est déterminée par la superficie remarquable du Nunavut et par la longueur de ses côtes. Près de 40 p. 100 du Canada est au-dessus du 60^e parallèle et le centre géographique du Canada est près du lac Baker, au Nunavut, bien au nord de la limite des arbres.

Le bassin arctique n'est plus éloigné. L'océan Arctique est entouré d'îles et de régions côtières de la Russie, de l'Alaska, du Canada, du Groenland et de la Scandinavie.

En fait, il y a déjà une dimension internationale à l'intendance de l'Arctique effectuée par le Canada.

Les régions désignées par l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut comme étant des « terres appartenant à des Inuits » comprennent des zones ayant un potentiel significatif et prouvé de gisements minéraux et des zones de productivité biologique élevée. Parfois décrits comme étant les « oasis arctiques », plusieurs terres humides de forte productivité dans les terres appartenant aux Inuits sont des aires de reproduction et d'escale d'importance nationale et continentale pour les oiseaux migrateurs gérés, en partie, au titre de la Convention sur les oiseaux migrateurs avec les États-Unis. Certaines terres humides au Nunavut (golfe de la Reine-Maud, vallée Polar Bear Pass, terres basses Rasmussen et Dewey Soper) ont été désignées au titre de la Convention Ramsar de 1971 sur les terres humides et d'autres désignations sont imminentes.

Les droits inuits de prises d'espèces sauvages dans les terres et en haute mer portent sur des espèces d'importance internationale et préoccupantes, y compris de grands cétacés tels que les baleines boréales, les mammifères marins, y compris les ours blancs. Les ours blancs sont gérés dans le cadre de la Convention sur l'ours blanc signée par cinq nations dont le Canada. Des connaissances écologiques traditionnelles des Inuits telles que décrites aux articles 8j et 1Oc de la Convention sur la diversité biologique, ratifiée par le Canada, sont de plus en plus importantes dans l'établissement des quotas de prises par le Conseil de gestion des espèces sauvages du Nunavut.

Le Canada a nommé son premier ambassadeur des affaires circumpolaires en 1990.

En 1996, le Conseil de l'Arctique a été établi; ses membres sont le Canada, les États-Unis, le Danemark, la Norvège, la Suède, la Finlande, l'Islande et la Russie.

En 2001, le Canada reconnaissait officiellement la nécessité d'élaborer une « dimension du Nord » à la politique étrangère canadienne.

Le réchauffement de l'Arctique a maintenant énormément ajouté à l'importance de cette dimension arctique.

Étant donné le réchauffement de l'Arctique, des paysages terrestres et marins pourraient être grandement modifiés. La région du Nunavut comprend de vastes plans d'eau tels que le passage du Nord-Ouest et les autres passages traversant les îles de l'Arctique. Le Canada affirme sa compétence complète et son contrôle sur ces eaux comme eaux internes. Les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Union européenne n'acceptent pas l'affirmation du Canada et caractérisent ces voies d'eau comme étant des eaux internationales. Si ce litige se développait, il limiterait l'autorité du Canada à réglementer le transport maritime pour combattre la pollution marine dans ce que nous réclamons être des eaux canadiennes. Cela pourrait aussi susciter des disputes quant à la propriété des gisements pétroliers et gaziers et des minerais sous la mer.

Le Canada pourrait constater être pleinement engagé dans l'Arctique, que celui-ci est important comme sujet des activités du ministère des Affaires étrangères comme le sont nos côtes Atlantique et Pacifique.

Les experts ne sont pas d'accord à savoir si le retrait des glaces de l'archipel de l'Arctique représente une menace imminente à la souveraineté alors que d'autres pays et compagnies maritimes contestent les droits du Canada sur les eaux arctiques ou qu'il y ait un problème d'application de la loi (alors que des compagnies maritimes douteuses commencent à suivre ces passages dans l'absence d'une réglementation adéquate).^{Note de bas de page 96} D'une manière ou d'une autre, tous sont d'accord que les Inuits sont la clé pour démontrer le contrôle canadien sur l'Arctique et de le maintenir. Le professeur Franklyn Griffiths a écrit :

Nous devrions développer une capacité élargie de choix collectifs dans l'Arctique canadien… Les Inuits connaissent le mieux cette région. Ils sont constants dans leur attachement à la région de manière qu'aucune personne du Sud ne peut égaler. En partenariat avec le gouvernement fédéral, ils insisteront pour exercer un contrôle qui n'est pas distant, mais qui est sensible aux conditions locales, qui n'est pas une agitation au sujet d'un endroit éloigné, mais qui est centré dans cet endroit.^{Note de bas de page 97}

Voici ce qu'en dit le NTI :

Bref, la mise en oeuvre efficace de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut est une importante contribution aux objectifs du gouvernement du Canada exprimés dans sa politique étrangère sur la dimension du Nord de 2001. Certains gouvernements étrangers caractérisent le Nunavut comme le « test » par lequel le Canada est évalué en ce qui concerne le traitement de ce peuple autochtone et la mesure clé de son approche au développement du Nord. Certes, le Canada a présenté le Nunavut et continue à le présenter comme un modèle international de l'accommodement entre les peuples indigènes et l'État où ils résident.

B. L'environnement physique en changement et le développement économique

Bien que les experts ne soient pas d'accord quant au changement climatique rapide et le degré auquel il peut être attribué à l'activité humaine,^{Note de bas de page 98} il est évident que le changement climatique est une réalité.

Nous sommes habitués à avoir des nouvelles au sujet du changement climatique, habitués aux défis que pourrait représenter le réchauffement planétaire; malgré cela, pour la plupart d'entre nous habitant les zones tempérées, il s'agit d'un bruit distant. Dans l'Arctique, le changement climatique n'est cependant pas éloigné. Il est déjà présent.

Nous l'appelons maintenant le changement climatique, mais dans l'Arctique, c'est le réchauffement qui est évident. On le voit partout : le pergélisol fond, les tempêtes s'étendent sur de vastes étendues des plans d'eau ouverts, érodant les rives où sont situées des communautés côtières, la glace se retire plus tôt et se reforme plus tard qu'auparavant, les tendances changeantes des glaces et des tempêtes de neige entravent la migration des caribous ainsi que les mouvements saisonniers de l'ours blanc et des phoques.

Le 8 novembre 2004, l'Évaluation de l'incidence sur le climat arctique a été publiée. Elle avait été commandée par huit pays de l'Arctique et réalisée par une équipe de 300 scientifiques. Le rapport, de 1 800 pages, intitulé « Impacts de l'Arctique qui se réchauffe », comprenait les résultats suivants :

• « L'Arctique se réchauffe beaucoup plus rapidement qu'on le pensait auparavant, à presque deux fois le taux du reste de la planète et l'augmentation des gaz à effet de serre provenant des activités humaines devrait rendre cette région encore plus chaude. »
• « En Alaska, au Canada de l'Ouest et dans l'Est de la Russie, les températures moyennes de l'hiver ont augmenté de jusqu'à 3 à 4 °C (4 à 7 °F) au cours des cinq dernières années et on prévoit qu'elles augmenteront de 4 à 7 °C (7 à 13 °F) au cours des 100 prochaines années. »
• « La glace d'été en mer de l'Arctique devrait diminuer d'au moins 50 p. 100 d'ici la fin du présent siècle, certains modèles montant une disparition presque complète de la glace d'été en mer. Cela aura fort probablement des conséquences dévastatrices pour certaines espèces animales de l'Arctique, telles que les phoques qui vivent sur les glaces et pour les peuples locaux pour lesquels ces animaux sont une source alimentaire importante. Parallèlement, la réduction de la glace en mer va probablement accroître l'accès marin à certaines des ressources de la région. »
• « Le réchauffement du Groenland devrait mener à une fonte considérable du glacier continental groenlandais, contribuant à une augmentation mondiale du niveau des mers à un rythme à la hausse. À long terme, le Groenland contient assez d'eau fondue pour éventuellement relever les niveaux des mers d'environ sept mètres (à peu près 23 pieds). »

De plus, il est possible que le réchauffement mondial accélère. L'étude de la NASA de la glace arctique, publiée le 28 septembre 2005, montre que la glace arctique a diminué d'environ 10 p. 100 au cours des quatre dernières années. La superficie couverte par la glace des mers de l'Arctique en septembre de l'année dernière était 20 p. 100 inférieure à la moyenne à long terme pour septembre, faisant fondre 500 000 milles carrés additionnels.

À l'été de 2005, la banquise de l'Arctique s'était retirée à sa plus petite taille de toute l'histoire, à environ 5,5 millions de kilomètres carrés (en 1979 la banquise atteignait 7,5 millions de kilomètres carrés). À chaque année, on dit que la calotte polaire est plus petite d'une superficie de la taille du lac Supérieur.

La fonte du printemps dans l'Arctique a commencé beaucoup plus tôt; en 2005, elle a commencé 17 jours plus tôt que prévu. Au Groenland, l'autre côté du détroit de Davis, les deux dernières années ont été les plus chaudes jamais connues dans certaines des communautés côtières.

Il y a 10 ans, le peuple du Cape Dorset pouvait se déplacer en septembre et en octobre sur la glace du passage Telluk Inlet jusqu'à l'île de Baffin. L'année dernière, ils n'ont pu faire ce déplacement sur la glace avant la mi-décembre. À Iqaluit, en décembre, les Inuits prenaient la mer dans la baie de Frobisher dans de petites embarcations de loisir. On m'a dit que même il y a quelques années, ils auraient fait beaucoup mieux en traversant à pied la baie glacée. Des oiseaux tels que des Rouges-gorges familiers apparaissent pour la première fois. Les anecdotes sont généralisées, personne qui possède un peu plus que quelques années d'expérience dans l'Arctique ne doute que les choses changent.

James Hansen, directeur du Goddard Institute for Space Studies de la NASA, dans une présentation à la American Geophysical Union, le 6 décembre 2005, déclarait :

Le climat de la Terre s'est rapproché d'un point tournant, mais sans le dépasser, après lequel il sera impossible d'éviter le changement climatique comportant de grandes conséquences indésirables. Cela comprend non seulement la disparition de l'Arctique tel que nous le connaissons, avec tout ce que cela veut dire pour les espèces sauvages et les peuples autochtones, mais des pertes sur une échelle beaucoup plus vaste à cause de la remontée des mers.

Le réchauffement à la hausse du Nord a des conséquences évidentes pour le développement économique. Le réchauffement de l'Arctique rendra les minerais, le pétrole et le gaz du Nunavut plus accessibles. L'ouverture du passage du Nord-Ouest et des autres passages entre les îles de l'Arctique apportera la navigation et le transport maritime.

Les Inuits, par l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, ont protégé leurs droits aux prises afin d'assurer la survie des activités de subsistance (chasse, pêche et piégeage), le moyen principal par lequel les peuples de l'Arctique et du sub-Arctique ont survécu par le passé. À notre propre époque, ces moyens fournissent toujours une certaine autosuffisance. Cependant, le réchauffement de l'Arctique pourrait accélérer l'activité industrielle, il pourrait signifier la disparition d'espèces animales dont les Inuits dépendent depuis des siècles. L'ours blanc, le morse et d'autres mammifères marins et oiseaux pourraient être à risque de disparaître au fil des ans. La culture de chasse et le partage des aliments des Inuits pourraient être considérablement menacés. Je sais qu'il est dit qu'avec le réchauffement planétaire, les espèces prendront leur essor dans le nouveau climat et remplaceront les espèces qui disparaissent. Mais personne ne peut prédire en toute confiance que de telles choses arriveront.

Le réchauffement planétaire pourrait apporter non seulement des changements physiques, mais aussi des changements démographiques au Nunavut, la possibilité d'un paysage modifié, la navigation fortement accrue, l'exploitation minière à une échelle beaucoup plus grande et l'accès au pétrole et au gaz de l'Arctique pourraient attirer de grands nombres de personnes non-Inuits. Je ne propose pas que la frontière agricole migrerait vers le Nord jusqu'à l'Arctique. Mais le nombre de résidents permanents qui ne sont pas des Inuits pourrait considérablement augmenter. Il sera nécessaire de protéger la place des Inuits dans la vie économique du Nunavut ainsi que dans leur propre fonction publique.

Le réchauffement de l'Arctique pourrait transformer le Nunavut. L'accès aux ressources qui sont emprisonnées par la neige et la glace et qui sont inaccessibles à cause des voies maritimesglacées pourrait maintenant s'ouvrir.

Les prochaines décennies seront probablement une période d'incertitude et, en même temps, une période de possibilités dans le Nord; les Inuits doivent être prêts à occuper leur place, non seulement dans la fonction publique, mais aussi dans le secteur privé comme mineurs, foreurs, mécaniciens, marins, géologues et ingénieurs.

Cela justifie donc le genre de programme d'éducation bilingue que je recommande, un programme qui rendra les Inuits qualifiés pour la formation postsecondaire et pour le travail dans le secteur privé ou le secteur public.

C. Les Inuits et la souveraineté arctique

La fonte des glaces polaires a attiré l'attention du monde au fait que le passage du Nord-Ouest et les autres passages à travers les îles de l'Arctique pourraient dans l'avenir prévisible être navigables pendant de longues périodes de chaque année. La propriété des ressources et l'autorité sur les voies maritimes, bref la souveraineté dans le Nord est un sujet qui est de plus en plus l'objet de discussions.

En droit international, l'occupation réelle est une des clés de la souveraineté. La présence immémoriale des Inuits dans l'Arctique du Canada ainsi que les voyages britanniques et canadiens à travers les îles de l'Arctique, sont des éléments fondamentaux de l'affirmation du Canada. Depuis des siècles, les Inuits ont été les seuls occupants des îles de l'Arctique et de la plus grande partie de la côte arctique du Canada. Ils vivaient des terres et des glaces, ils récoltaient les ressources des terres et de la mer. Nous avions l'habitude de penser aux explorateurs de l'Arctique et du sub-Arctique comme s'ils traçaient leur chemin sur une planète fort éloignée dans l'espace. Nous pensions qu'ils étaient les premiers cartographes de l'Arctique. Au Canada, nous savons maintenant, par des projets de cartographie autochtones effectués ces dernières années, qu'avant que les Européens ne viennent dans l'Arctique, cette région avait déjà été cartographiée par les Inuits, tracée partout par leurs chemins de chasse.

Le Canada a été établi en 1867. Il ne comprenait pas alors le vaste territoire qu'il englobe aujourd'hui. Il s'agissait de quatre provinces allant de la Nouvelle-Écosse jusqu'aux eaux supérieures du lac Supérieur. Il ne comprenait pas le Nord de l'Ontario ni le Nord du Québec. Ses frontières n'atteignaient pas la baie James ou la baie d'Hudson, encore moins l'Arctique ou les îles arctiques. À la Confédération, le Canada ne comprenait donc pas le territoire traditionnel des Inuits.

Le Royaume-Uni a officiellement transféré les terres de Rupert et les Territoires du Nord-Ouest au Canada en 1870 et ensuite, les îles de l'Arctique en 1880. Les Inuits détenaient toujours le titre autochtone sur une grande partie de cette région. Mais ce qui est encore plus important, les Inuits utilisaient et occupaient leur territoire traditionnel de manières qui étaient hors de portée pour le Canada. L'affirmation graduelle du contrôle sur l'Arctique par le Canada a été obtenue non par la conquête, mais plutôt grâce à un remarquable partenariat. Les patrouilles à traîneaux de chiens de la GRC et des Inuits ainsi que les voyages océaniques (tels que les voyages renommés du St. Roch^{Note de bas de page 99} en 1940-1942 et 1944), ont aidé à assurer la souveraineté canadienne sur l'extrême Arctique.

Une unité spéciale de réserve, les Rangers canadiens, a été constituée en 1947 afin de fournir une présence militaire canadienne permanente même dans les communautés les plus éloignées.^{Note de bas de page 100} Jusqu'à aujourd'hui, les Rangers canadiens composés presque entièrement d'Inuits sont l'unique présence militaire à plein temps substantielle au Nunavut et ils poursuivent la tradition commencée par les patrouilles des membres de la GRC et des Inuits, mais avec des motoneiges au lieu des équipes de traîneaux à chiens. Cette année, les Rangers inuits et les Forces canadiennes effectueront la série la plus ambitieuse de patrouilles jamais entreprise : cinq équipes appuyées par un approvisionnement aérien qui traversera les eaux disputées dans un projet dont le nom de code est Opération Nunalivut (signifiant « les terres sont à nous »).

Le souhait du Canada d'établir sa souveraineté dans l'Extrême Arctique a aussi mené, du moins en partie, à la décision de 1953 du gouvernement fédéral de relocaliser certaines familles inuites plus au Nord.^{Note de bas de page 101} Sept familles de Inukjuak (port Harrison) du Nord du Québec et trois familles de Pond Inlet qui fait partie maintenant du Nunavut ont été relocalisées dans des communautés de la baie Resolute sur l'île Cornwallis et à Grise Fiord sur l'île Ellesmere. Au cours des trois années suivantes, le nombre de familles relocalisées a grimpé à 17. Ces communautés inuites demeurent les communautés les plus au Nord affirmant la présence canadienne outre le personnel militaire qui occupe un poste d'écoute éloigné à la station des Forces canadiennes Alert à l'extrémité nord de l'île Ellesmere, environ à 800 kilomètres au sud du pôle Nord.

Le préambule à l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut énumère les considérations qui ont encouragé les parties en 1993 à conclure cet Accord. Une des considérations est énoncée de cette manière :

« ET EN RECONNAISSANCE de contributions des Inuits à l'histoire du Canada, à son identité et à sa souveraineté dans l'Arctique. »^{Note de bas de page 102}

Cette disposition est unique dans les relations canadiennes avec les peuples autochtones : aucun autre accord de revendications territoriales global ou traité historique ne reconnaît la contribution d'un peuple autochtone de cette manière à la souveraineté du Canada.

En signant en 1993 l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, les Inuits cédaient officiellement au Canada leur titre autochtone au Nunavut.^{Note de bas de page 103} Au paragraphe 2.7.1, on trouve :

2.7.1 En contrepartie des droits et des avantages qui leur sont conférés par l'Accord, les Inuit :

a) renoncent, en faveur de Sa Majesté du chef du Canada, à l'ensemble de leurs revendications, droits, titres et intérêts ancestraux, s'il en est, dans des terres et des eaux situées à quelque endroit au Canada et dans les zones extracôtières adjacentes relevant de la souveraineté ou de la compétence du Canada;

b) conviennent, en leur nom et au nom de leurs héritiers, descendants et successeurs, de ne pas faire valoir ni de présenter, selon le cas, quelque cause d'action, action déclaratoire, réclamation ou demande de quelque nature que ce soit - passée, présente ou future - à l'encontre soit de Sa Majesté du chef du Canada ou d'une province, soit du gouvernement d'un territoire ou de toute autre personne, et qui serait fondée sur quelque revendication, droit, titre ou intérêt ancestral dans des terres et des eaux décrit à l'alinéa a).

Ce n'est que par cet abandon officiel que la revendication du Canada sur l'Arctique et les îles de l'Arctique a été complétée sans qu'elle soit entravée par un titre autochtone. La signature de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut a donc été une étape vitale renforçant la revendication de souveraineté du Canada. Pour que le Canada puisse affirmer sa souveraineté sur l'Arctique et sur les îles de l'Arctique alors que les peuples autochtones qui les avaient toujours habitées n'avaient pas librement abandonné leur titre aurait été plus que gênant; cela aurait entravé la revendication de souveraineté du Canada par rapport aux autres Nations.^{Note de bas de page 104}

Aujourd'hui, puisque les Inuits se servent toujours et occupent toujours l'Arctique, ils continuent à contribuer à « l'histoire, à l'identité et à la souveraineté dans l'Arctique » du Canada.

Dans les années à venir, le Canada, dans l'affirmation de sa revendication, dépendra du droit international. La présence inuite dans l'Arctique, leur utilisation de la mer et de la glace de la mer est la preuve la plus sûre de la revendication du Canada. À mesure que fond la neige et que s'ouvrent les voies du transport maritime et que les ressources deviennent accessibles, leur occupation de longue date des terres et des cours d'eau (chacune des 27 communautés du Nunavut est située sur les eaux de marées) sera à l'avantage du Canada. Le Canada doit voir à ce que l'ouverture de l'Arctique soit favorable aux Inuits.