Guide pour les responsables fédéraux de la mise en oeuvre des ententes sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale

Progrès et réalisations accomplis à ce jour

Les ERTG et les EAG signées par le Canada ont réussi à créer des collectivités autochtones solides et autonomes. Une évaluation faite en 2009 de quatre des ERTG^{Note de bas de page 6} les plus abouties a révélé que celles-ci avaient servi à délimiter avec précision et certitude les terres octroyées, en permettant aux groupes autochtones de bénéficier de la mise en valeur des ressources et en les aidant à instaurer un environnement favorable aux investissements. Les ERTG ont également eu un effet positif sur le rôle joué par les peuples autochtones dans l'économie des terres octroyées et sur leurs relations avec l'industrie, tout en leur donnant la possibilité de faire entendre leur voix de façon constructive et efficace dans les processus décisionnels concernant la gestion des terres et des ressources. En outre, ces ententes aident à protéger le mode de vie traditionnel des signataires autochtones. Le gouvernement fédéral en tire aussi des avantages parce qu'il progresse ainsi sur la voie des priorités générales qu'il s'est fixées à l'égard des Canadiens.

En concluant des ERTG et des EAG, les signataires s'engagent à assumer une série d'obligations visant à atteindre les buts de toutes les parties – améliorer le bien-être social et la prospérité économique des peuples autochtones, rendre les collectivités plus robustes et viables, et favoriser la participation des Canadiens autochtones à la vie politique, sociale et économique du Canada pour le plus grand bien de tous les Canadiens. Ces buts sont exposés dans le Plan d'action pour les Autochtones du Canada, dans la vision et le mandat du MAINC ainsi que dans les programmes et politiques établis par d'autres ministères fédéraux pour les Autochtones.

Cependant, ces ERTG et EAG ne sont pas et ne voulaient pas être le seul moyen d'atteindre les buts en question. Plusieurs autres initiatives fédérales y contribuent. Le gouvernement fédéral fait d'importants investissements dans la mise en oeuvre des ERTG et en faveur de l'autonomie gouvernementale des Autochtones, mais ces efforts ne sont qu'une partie de sa stratégie générale visant à améliorer leur bien-être social et économique. Il agit non seulement directement, par l'intermédiaire d'ERTG et d'EAG, mais également indirectement, au moyen d'autres formes de collaboration susceptibles d'améliorer la vie des peuples autochtones du Canada.

Les nouvelles relations

L'un des résultats majeurs des ERTG et des EAG est l'établissement de nouvelles relations de gouvernement à gouvernement. Les ERTG et les EAG modifient de fond en comble les relations entre la Couronne, les gouvernements provinciaux-territoriaux et les signataires autochtones. (Vous trouverez à l'annexe 2 des exemples de ces relations/compétences d'un nouveau genre.)

Les ERTG et les EAG sont des contrats juridiquement contraignants pour les signataires. De plus, les droits fixés dans les ERTG sont protégés par la Constitution en vertu de l'article 35. Pour respecter les relations qui se nouent entre les parties (et assumer les obligations qui en découlent), le Canada, dans son ensemble, doit s'efforcer, de concert avec les autres signataires, de remplir les obligations fédérales et de progresser vers la réalisation des buts mutuellement visés. L'interprétation et la mise en oeuvre des ententes sont fondées sur la reconnaissance des principes fondamentaux régissant la gestion des droits protégés par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982^{Note de bas de page 7}. L'honneur de la Couronne est en jeu dans la façon dont le gouvernement fédéral gère ses relations avec les signataires autochtones des ententes. De plus, s'il ne remplit pas ses obligations, il risque d'avoir à supporter des frais, notamment judiciaires, et à assumer des engagements supplémentaires.

Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) a pour fonction de coordonner ces relations au nom du Canada et de rendre compte des résultats obtenus en la matière. Il convient, toutefois, de souligner que les ententes sont conclues au nom du gouvernement du Canada dans son ensemble. Bien que le MAINC joue un important rôle de coordination et de responsabilisation, de nombreux autres ministères fédéraux contribuent à la mise en oeuvre des ERTG et des EAG.

Il est capital que tous les ministères fédéraux entamant une relation en vue de la mise en oeuvre d'ERTG et d'EAG possèdent une bonne connaissance du nouveau système politique et socioéconomique créé par ces ententes. Il y a des obligations directes et d'autres, plus indirectes (annexe 3), comme de tenir compte des dispositions des ententes lors de la conception de nouveaux programmes et services ministériels. Ainsi, les ministères fédéraux doivent impérativement se rappeler toutes les dispositions des ERTG et des EAG, afin d'être certains d'assumer leurs obligations juridiques en conformité avec les nouvelles relations de gouvernement à gouvernement instaurées par les ententes.

Comment guider le gouvernement fédéral dans la gestion des ententes – la voie à suivre

L'expérience acquise après plus de 30 ans de mise en oeuvre atteste de l'importance des ententes pour toutes les parties, et le pays dans son ensemble, ainsi que des avantages pour les signataires et les collectivités concernées.

Grâce à leur expérience et à des processus d'évaluation internes et externes, les signataires ont également relevé quelques points à améliorer. Par conséquent, le MAINC et le gouvernement fédéral dans son ensemble profitent actuellement de l'occasion pour tirer profit de ces leçons en collaboration avec leurs partenaires signataires. Le présent guide est un pas vers l'établissement d'une stratégie globale visant à renforcer les politiques et processus de mise en oeuvre fédéraux. Nous allons exposer cette stratégie en détail.

La tâche incombant au Canada est de mettre en oeuvre les ententes dans le respect de leurs buts généraux et de leur caractère spécial. Il faut donc trouver un moyen de remplir les obligations de la Couronne au-delà du minimum requis – moyen tenant compte de ce que le gouvernement fédéral estime avoir été convenu par les parties lors de la négociation de l'entente.

Les problèmes rencontrés dans la mise en oeuvre des traités ne l'emportent en aucun cas sur leurs avantages. Le gouvernement fédéral estime que les ERTG et les EAG sont des réalisations importantes et que beaucoup de progrès ont déjà été accomplis.

Cela dit, nous devons continuer à nous mettre au défi d'aborder et de résoudre les problèmes difficiles, tout en réfléchissant sans arrêt à la façon d'améliorer la mise en oeuvre de ces ententes et d'instaurer des relations mutuellement respectueuses pour reconnaître ces nouveaux gouvernements.

Le présent guide vise à lancer une campagne de sensibilisation au sein du régime fédéral sur ce que les ERTG et les EAG représentent pour le Canada, à étudier les rôles et responsabilités, et à donner des conseils sur la façon de vérifier si le Canada remplit ses obligations.

3-1 Comment mettre les ententes en oeuvre?

Le processus de négociation d'une ERTG ou d'une EAG, ou d'une entente combinant les deux, est une vaste entreprise. Une fois que l'entente est signée et entrée en vigueur, les signataires entament une nouvelle phase.

Les ententes modifient considérablement les relations entre signataires et autres intervenants. Pour rendre ces nouvelles relations viables à long terme, les parties doivent continuer à communiquer et à travailler ensemble.

Dans le cas d'une ERTG, chaque partie doit entretenir les nouvelles relations en s'acquittant des nombreuses obligations juridiques auxquelles elle a souscrit et en créant des partenariats de soutien mutuel. Les EAG comportent des obligations analogues et créent également de nouvelles relations entre les signataires. Celles-ci modifient sensiblement le paysage politique et socioéconomique.

3-2 Les phases de la mise en oeuvre

La mise en oeuvre des ERTG et EAG peut se diviser en quatre phases distinctes. Elles peuvent durer plus ou moins longtemps, mais elles donnent une idée de la manière dont s'instaurent les relations voulues par les ententes.

• Phase de planification
  • C'est la phase pendant laquelle sont élaborés et adoptés les chapitres et les plans de mise en oeuvre ainsi que les documents y afférents, tels que les accords de transfert financiers et les accords de financement budgétaire (ATF/AFB). Chaque signataire s'engage à fond dans ces activités au moyen de négociations tripartites fondées sur la recherche, l'analyse et l'orientation stratégique.
  • Pendant la phase de planification, le rôle principal échoit au MAINC, au nom de la Couronne. Les négociateurs fédéraux consultent tous les ministères fédéraux concernés dont le mandat a un rapport avec les chapitres de mise en oeuvre ou les accords de financement. Les chapitres sont soumis au caucus fédéral et au Comité directeur fédéral pour consultation et approbation.
• Phase d'établissement
  • La phase d'établissement commence à la date d'entrée en vigueur de l'entente et elle consiste à créer les structures clés en matière de gouvernance, de finance, de politique et de gestion des programmes pour les groupes autochtones signataires, ou bien à ajuster les structures préexistantes pour les signataires provinciaux-territoriaux et fédéraux. Durant cette phase, les parties entreprennent de définir et de renforcer les relations intergouvernementales tripartites instaurées par l'entente.
  • Pendant ce temps, la Couronne est chargée de s'acquitter de plusieurs obligations initiales, dont celles relatives à l'arpentage, au transfert et à l'enregistrement des terres, au transfert des informations et des ressources aux autres signataires, et aux transferts financiers.
  • Les signataires sont tenus d'élaborer des systèmes de surveillance et de présentation de rapports durant cette phase, afin d'être certains de déceler et de surmonter correctement tout obstacle à la mise en oeuvre.
  • Les signataires créent également, pendant ce temps, des comités de mise en oeuvre (CMO) chargés de gérer les activités de mise en oeuvre sur le terrain, de réunir les signataires pour discuter de la mise en oeuvre et de résoudre les problèmes dès qu'ils surgissent.
• Phase d'ajustement
  • La phase d'ajustement concorde généralement avec les examens et les renouvellements prescrits dans les ententes et elle commence souvent dix ans après la date d'entrée en vigueur.
  • Ces examens et renouvellements permettent aux signataires de réfléchir à la manière dont s'est déroulée la mise en oeuvre jusque-là et de repenser et de remanier leurs méthodes et leurs ressources, si besoin est.
  • Tous les ministères fédéraux participent aux examens prescrits quand le sujet a trait à leur mandat. Ces examens se font au moyen de discussions bilatérales avec le MAINC et, parfois, avec le CMO, mais aussi par l'entremise du caucus fédéral et du Comité directeur fédéral ou encore du Groupe de travail chargé de l'examen par les organismes centraux. Le MAINC est tenu de mettre le caucus fédéral au courant des résultats de l'examen ou des recommandations qui en découlent.
• Régime de croisière
  • Cette phase est celle de la mise en oeuvre stable et régulière de l'entente en matière de ressources, de structures, d'exécution de programmes et de relations intergouvernementales. Durant cette phase, les groupes signataires élaborent souvent des visions à long terme et de nouvelles priorités.
  • Les ministères fédéraux continuent de s'acquitter de leurs obligations en cours sur le plan de la mise en oeuvre, dans des domaines tels que la passation de marchés, la cogestion des terres et des ressources, et la notification de l'accès aux terres. Ils continuent aussi à participer, le cas échéant, aux délibérations du CMO et aux discussions gouvernementales (et intergouvernementales) sur la politique de mise en oeuvre, et ce par l'intermédiaire du caucus fédéral et du Comité directeur fédéral (CDF).

Bien que notre guide soit en grande partie axé sur les phases de mise en oeuvre des traités après l'entrée en vigueur d'une entente, les ministères et organismes fédéraux jouent un rôle tout aussi important durant les phases de préparation et de négociation. La négociation d'ententes viables et réalistes est le fondement de relations fertiles après la signature des traités. Pour tout complément d'information sur les rôles à jouer par les ministères fédéraux tout au long des phases de mise en oeuvre, on peut se reporter au Guide de mise en oeuvre.

Ce Guide a été élaboré à l'intention des responsables fédéraux de la mise en oeuvre à divers stades, que ce soit la préparation des négociations, l'établissement de plans de mise en oeuvre ou la gestion de la mise en oeuvre après la date d'entrée en vigueur. Tout comme dans le présent guide, les responsables fédéraux de la mise en oeuvre y trouveront des conseils et des ressources pratiques qui leur permettront de s'acquitter de leurs obligations juridiques au titre des ERTG et des EAG.

3-3 La planification de la mise en oeuvre

Le Plan de mise en oeuvre est l'un des outils clés qui facilitent la transition vers les nouvelles relations instaurées par les ERTG et les EAG. Tandis que les ententes définissent les relations et exposent les obligations de chacun, le plan de mise en oeuvre et d'autres documents connexes (p. ex. les accords de financement) servent de feuilles de route montrant aux signataires comment s'acquitter de leurs obligations individuelles et réciproques. En général, ce plan n'est pas juridiquement contraignant, mais il est d'une importance primordiale pour le bon déroulement de la mise en oeuvre.

Il concrétise les obligations des signataires. Il varie d'une entente à l'autre, mais il a généralement le contenu suivant :

• Activités concrètes exigées pour remplir les obligations fixées dans l'entente;
• Rôles et responsabilités respectifs des parties dans l'accomplissement des activités;
• Délais d'exécution des activités;
• Arrangements entre les parties pour l'affectation des ressources nécessaires aux activités;
• Hypothèses de planification fournissant un contexte supplémentaire aux parties pour interpréter le plan de mise en oeuvre à l'avenir.

Vous trouverez à l'annexe 4 une feuille d'activité type contenue dans un plan de mise en oeuvre.

Le plan de mise en oeuvre est remis à tous les intervenants en même temps que l'ERTG ou l'EAG. Il représente un important outil de référence et de gestion pour les signataires après la date d'entrée en vigueur. Il peut être utilisé de plusieurs façons :

• Le plan de mise en oeuvre est un important outil de planification à long terme. Quand les signataires ont à s'acquitter d'obligations particulières, ils s'y réfèrent pour établir un plan de travail et un calendrier concrets;
• Les signataires ont recours à ce plan pour plusieurs processus permanents de surveillance et de présentation de rapports. Par exemple, pendant les examens périodiques de la mise en oeuvre, les parties le prennent souvent comme point de référence pour vérifier dans quelle mesure elles ont réussi à respecter les clauses de l'entente;
• Quand les signataires ne sont pas d'accord sur la façon d'interpréter une ERTG ou une EAG, ils peuvent y trouver des conseils;
• Ce plan permet aussi de fixer les modalités des accords de financement, comme les montants et les calendriers de paiement;
• En plus, il sert d'outil de formation aux ministères fédéraux et aux intervenants externes en les aidant à clarifier leurs responsabilités et à déterminer comment Celles-ci s'intègrent dans le contexte plus large des ententes.

Les plans de mise en oeuvre sont depuis toujours axés sur les obligations explicites des signataires, qui y trouvent les activités et les calendriers correspondants. Bien que ce soit là un aspect important, le stade de gestion de la mise en oeuvre d'une ERTG ou d'une EAG est beaucoup plus qu'une série d'activités. Les nouvelles relations instaurées par les ERTG et les EAG doivent se développer dans le nouveau contexte des ententes.

3-4 Les comités de mise en oeuvre

Les comités de mise en oeuvre (CMO), parfois appelés groupes de travail de la mise en oeuvre, sont des organismes dont le mandat est établi dans les ententes ou résulte d'arrangements pratiques passés entre les signataires. Ils sont en fonction pendant toute la durée de l'entente. Après l'entrée en vigueur de celle-ci, c'est à eux qu'incombe principalement toute la gestion de la mise en oeuvre. Ils sont composés de membres de chaque groupe signataire, qui sont généralement tenus, en vertu du mandat, de se réunir à intervalles réguliers au cours de l'année et de rester en relation.

La liste non exhaustive de leurs responsabilités est habituellement la suivante :

• Régler les questions de mise en oeuvre lors de réunions périodiques et en réseau;
• Faire la liaison avec les intervenants externes tels que les conseils et comités;
• Coordonner l'établissement de rapports annuels;
• Procéder aux examens prescrits par les ententes;
• Servir d'instance de premier niveau dans le règlement des conflits entre signataires;
• Assurer la communication entre les membres des tribunes et les autorités décisionnaires supérieures de chaque partie.

Pour se faire représenter auprès des comités de mise en oeuvre, le Canada désigne souvent un directeur général ou un directeur, qui fait habituellement partie de la Direction générale de la mise en oeuvre (DGMO) du MAINC dans le secteur des Traités et gouvernement autochtones (annexe 5). En sa qualité de représentant du Canada, le membre fédéral du CMO est chargé de participer aux activités de son comité au nom de tous les ministères fédéraux et d'en assurer la coordination.

Les CMO doivent également s'efforcer de tenir les ministères fédéraux au courant de leurs activités et décisions. Leurs représentants envoient à chaque ministère fédéral concerné des informations sur leurs activités et leurs calendriers de réunion. Ils profitent souvent des réunions de caucus régionales pour informer les ministères fédéraux sur les dossiers traités au CMO. En conséquence, ces réunions ont souvent lieu juste avant les réunions des CMO. Le représentant du CMO demande aux ministères fédéraux, pour toute question touchant à leur mandat, de participer à l'établissement du plan de travail et de l'ordre du jour, et d'assister aux réunions, aux examens et aux activités. Les représentants des bureaux régionaux des ministères exercent souvent cette fonction par l'intermédiaire des caucus régionaux.

3-5 Les organes de mise en oeuvre

Les organes de mise en oeuvre (institutions de gouvernement populaire, conseils et comités) sont des organismes indépendants créés dans le cadre des ERTG et des EAG pour servir de tribunes où l'on peut traiter et exploiter certains articles des ententes.

Pour les signataires des ententes, ces conseils et comités jouent un rôle consultatif important dans des activités conjointes ou coopératives telles que l'aménagement du territoire, la gestion de la faune aquatique et terrestre, la mise en valeur des ressources humaines, la formation et les évaluations environnementales.

En général, les membres des conseils et comités sont des personnes désignées par chacun des groupes signataires de l'entente au niveau politique. Ils peuvent être des employés du gouvernement, des personnes du secteur privé ou des délégués de telle ou telle autorité compétente. Ils doivent posséder les connaissances et l'expérience nécessaires. Le ministre du MAINC joue un rôle essentiel en nommant des représentants fédéraux auprès de ces organes. Dans certains cas, d'autres ministères fédéraux sont appelés à y nommer également des membres.

3-6 Les obligations

Le concept d'obligation est un élément crucial des ERTG aussi bien que des EAG. La façon dont le gouvernement fédéral envisage les obligations est la suivante :

Comment oblige-t-on les signataires à respecter les ententes?

Les ERTG et les EAG, ainsi que les droits qui y sont stipulés, ont force de loi – toutes les ententes sont des contrats juridiquement contraignants passés entre les parties. Certaines tombent sous la protection de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Les autres ont force exécutoire en vertu d'une loi. Ainsi, chaque signataire est légalement obligé de s'acquitter des responsabilités énoncées dans les ententes.

Qui est obligé de respecter les ententes?

Tous les signataires d'ERTG ou d'EAG sont tenus de s'acquitter des obligations qui y sont énoncées. Pour ce qui est du Canada, les ententes sont signées au nom de la Couronne par le ministre du MAINC. Tous les ministères et organismes fédéraux concernés doivent s'assurer que les obligations de mise en oeuvre relevant de leur mandat sont remplies comme il convient et en temps opportun.

Quel rapport y a-t-il entre obligations et objectifs?

En concluant des ERTG et des EAG, les signataires s'engagent à assumer une série d'obligations juridiquement contraignantes. Celles-ci sont considérées comme des mesures concrètes pouvant être prises par les signataires pour atteindre des objectifs plus larges, souvent évoqués dans les ententes sous le terme d'« énoncés de vision ». Les objectifs fixés dans les ERTG et les EAG figurent fréquemment dans le Plan d'action pour les Autochtones du Canada (tel qu'il apparaît dans le mandat ministériel du MAINC), plan qui vise à améliorer le bien-être social et la prospérité économique des peuples autochtones, à rendre les collectivités plus robustes et plus viables, et à encourager les Canadiens autochtones à participer au développement politique, social et économique du pays pour le plus grand bien de tous les Canadiens. Les obligations, telles qu'elles sont exposées dans les plans de mise en oeuvre, consistent essentiellement à fournir aux parties une « feuille de route » concrète et mesurable indiquant la voie vers les grands buts collectifs à atteindre.

Le Canada estime que l'accomplissement des obligations dans le cadre des ententes et des plans de mise en oeuvre n'est pas le seul moyen d'atteindre les objectifs généraux des ERTG et des EAG. En dehors de ces ententes, d'autres initiatives et ressources (financières et autres) du niveau fédéral, provincial-territorial et autochtone ou du secteur privé jouent un rôle important à cet effet. En outre, comme tout gouvernement, celui du Canada doit prendre ses décisions et établir sa liste de priorités en fonction des ressources dont il dispose et d'autres principes, tels que les moyens financiers, l'efficience, la faisabilité et la capacité.

Quel genre d'obligations trouve-t-on dans les ententes?

1. Obligations uniques : Ce sont des obligations à remplir habituellement peu après la date d'entrée en vigueur. Il s'agit, notamment, du transfert de capitaux, de l'arpentage des terres octroyées par l'entente et de la création des conseils et comités prescrits. Chaque ministère fédéral doit assumer les obligations relevant de son mandat.
2. Obligations conditionnelles : Ces obligations sont rendues nécessaires par des événements se produisant ultérieurement, et leur accomplissement exige l'intervention d'une ou de plusieurs parties. Ainsi, l'établissement d'un nouveau parc national peut obliger les parties à négocier une entente sur les répercussions et les avantages; la possibilité d'exploiter des ressources fauniques peut donner lieu à l'exercice d'un droit de premier refus; et l'accès du gouvernement à des terres octroyées par des ententes peut rendre obligatoire un processus de notification.
3. Obligations courantes : Pour ce genre d'obligations, il faut des interventions régulières ou périodiques de la part d'une ou de plusieurs parties. Entre autres exemples, il y a la participation aux comités, la préparation des examens et celle des rapports à publier périodiquement, l'administration des conseils et comités, et la délivrance des permis de pêche.
4. Dispositions discrétionnaires : Ce sont des mesures que les parties peuvent décider de prendre, collectivement ou individuellement. Il ne s'agit pas d'« obligations » au sens habituel du terme, bien que les parties les considèrent comme des objectifs. Les signataires ne reçoivent habituellement pas de fonds pour leurs dispositions discrétionnaires.

Rapport entre la common law et les obligations

Il importe de noter que la common law canadienne et les décisions judiciaires peuvent aboutir à l'établissement de nouvelles obligations fédérales qui sont associées aux ERTG et aux EAG mais n'en font pas expressément partie.

3-7 Les considérations financières

Les signataires utilisent les plans de mise en oeuvre pour établir les budgets de tous les organes de mise en oeuvre créés dans le cadre de l'entente et repérer les activités et projets qui entraîneront des coûts supplémentaires pour les ministères fédéraux. Les engagements de financement pris pendant la planification de la mise en oeuvre ou la négociation des accords de financement budgétaires se limitent au mandat financier approuvé par le Cabinet. Pour la mise en oeuvre de l'entente, les négociateurs établissent des plans dans le cadre de ce mandat financier et conçoivent leurs activités de mise en oeuvre en prenant en considération des facteurs tels que le rapport coût-efficacité, les économies d'échelle, l'efficience et la capacité. Les ministères fédéraux ayant des mandats ou des obligations au titre d'une ERTG ou d'une EAG doivent être consultés aussi bien sur une base bilatérale au stade des négociations qu'au sein du caucus fédéral et du Comité directeur fédéral, afin de déterminer les coûts et d'approuver les accords de financement dans les plans de mise en oeuvre.

Pour que l'entente définitive puisse être ratifiée par le gouvernement fédéral, il faut que le financement nécessaire à sa mise en oeuvre ait été approuvé à la fois par le Cabinet et le Conseil du Trésor. Pour pouvoir accéder à un nouveau financement, le cas échéant, il faut l'accord du Cabinet, et celui du Conseil du Trésor est nécessaire pour modifier les diverses autorisations de dépenses ministérielles exigées par la mise en oeuvre de l'entente. Selon le genre d'activité de mise en oeuvre, le financement peut être soit limité dans le temps, soit permanent.

Quand le Canada conclut une ERTG et une EAG avec des groupes autochtones, le gouvernement fédéral doit approuver le financement :

• des avantages découlant du règlement^{Note de bas de page 8}, tels que les transferts financiers, les accords de partage des recettes d'exploitation des ressources, et d'autres avantages financiers;
• des coûts supplémentaires que la mise en oeuvre de la nouvelle entente entraîne pour le Canada (les ministères fédéraux assumant des obligations de mise en oeuvre) et les signataires autochtones.

Les obligations conditionnelles, déclenchées par certains événements rendant nécessaire une activité ultérieurement, éventuellement avec un coût supplémentaire, sont difficiles à prévoir. On peut parfois accéder à un financement supplémentaire pour des activités et projets inattendus, afin de permettre au Canada de s'acquitter de ses obligations, mais une planification rigoureuse est alors nécessaire si l'on veut obtenir les fonds en temps voulu. Avec l'accord des organismes centraux, on peut soumettre une présentation au Conseil du Trésor pour modifier les autorisations de dépenses ministérielles et assurer ainsi le financement exigé par ces obligations conditionnelles.

La mise en oeuvre continue des ERTG et des EAG et de leurs obligations demande un examen périodique des progrès réalisés ainsi que le renouvellement des engagements de financement. La Direction générale de la mise en oeuvre du MAINC joue un rôle primordial dans l'organisation de cet examen et la négociation, avec les autres parties, du renouvellement des accords de financement. Quand le renouvellement exige une augmentation du financement, il est possible de recourir à des cadres de gestion fournissant des indications sur la façon d'obtenir de nouveaux fonds, et éventuellement des mandats de financement. Il incombe à chaque ministère fédéral d'évaluer le financement supplémentaire dont il a besoin pour s'acquitter des obligations imposées par les ERTG et les EAG et de recourir au processus de présentation au Conseil du Trésor en vue de demander et d'obtenir des fonds supplémentaires.

4-1 Les principes de la collaboration au niveau fédéral

Les ministères fédéraux sont tenus de mener leurs activités de mise en oeuvre selon les « trois C » : clarté, conformité et coordination. Le MAINC joue, toutefois, un rôle primordial dans le renforcement et le maintien de ces principes avec ses collègues fédéraux.

4-2 Les ministères et organismes fédéraux

4-3 Les autres signataires

Vous trouverez à l'annexe 6 un bref résumé des rôles et responsabilités incombant aux signataires autochtones et provinciaux-territoriaux au titre des ERTG et des EAG.

5-1 La coordination et la prise de décisions au niveau fédéral

5-2 Le partage des informations

Les échanges d'informations et l'entretien de réseaux de responsables fédéraux de la mise en oeuvre permettent une collaboration fructueuse au niveau fédéral. Le cadre de gestion de la mise en oeuvre contient les outils nécessaires à cet effet.

5-3 La surveillance et la présentation de rapports

Il est indispensable d'exercer une surveillance et de présenter des rapports sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre, afin de régler les questions survenant pendant les activités de mise en oeuvre des signataires et intégrer les leçons dans les politiques et processus de négociation et de mise en oeuvre.

Les mécanismes de surveillance et de présentation de rapports permettent également de demander aux responsables fédéraux de la mise en oeuvre de rendre des comptes à la haute direction, au Parlement, au public canadien et aux autres signataires sur la façon dont ils s'acquittent de leurs obligations au titre des ententes. Les mécanismes actuellement en usage sont les suivants :

• Examens réalisés en collaboration, tels qu'ils sont prescrits par les ententes elles-mêmes;
• Initiatives fédérales sous la direction du MAINC;
• évaluations effectuées par des tiers.

Annexe 1 – Lexique

Accord de financement budgétaire (AFB) : Accord financier mis en place dans un but fixé par une ERTG ou une EAG, et défini dans le plan de mise en oeuvre correspondant.

Compétence : Capacité d'adopter des lois.

Entente : Entente négociée sur un aspect quelconque des revendications gouvernementales et de l'autonomie gouvernementale, en vertu de la présente approche.

Entente définitive : Version définitive d'une ERTG ou EAG.

Entente de principe (EP) : Entente préliminaire à l'entente définitive, qui traite, avec certains détails, de toute la gamme des questions devant faire l'objet de l'entente définitive.

Entente sur l'autonomie gouvernementale (EAG) : L'entente sur l'autonomie gouvernementale, parfois associée à une ERTG, contient des dispositions autorisant des groupes autochtones à administrer leurs affaires internes et à exercer un plus large pouvoir de décision sur ce qui concerne leurs collectivités. Elle porte sur la structure et la responsabilisation des gouvernements autochtones, leur pouvoir d'adopter des lois, les accords de financement et les programmes et services.

Entente sur les revendications territoriales globales (ERTG) (également appelée traité moderne) : Les revendications territoriales reposent sur l'affirmation des droits et titres ancestraux continus jamais abolis par un traité antérieur à 1970 ou d'autres moyens juridiques. Les ERTG (également appelés traités modernes) recouvrent un large éventail de domaines tels que la compétence en matière de terres et de ressources, les droits de récolte, les droits d'exploitation du sous-sol, le partage des recettes d'exploitation, la gestion des terres et des ressources, la gestion de l'environnement et les droits de récolte dans les zones extracôtières. Les droits accordés en vertu de ces ententes tombent sous la protection de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Examen : Les ERTG et EAG prescrivent plusieurs types d'examens, dont des examens généraux périodiques des progrès accomplis dans la mise en oeuvre; des examens des niveaux de financement; des examens des clauses économiques, et des examens comparatifs. Ces examens donnent aux parties l'occasion de détecter les points faibles et de formuler des recommandations sur la façon d'y remédier.

Gouvernement autochtone : Organisme gouvernemental d'un groupe autochtone disposant d'une assise territoriale, qui a la possibilité d'exercer des compétences et des pouvoirs sur les terres autochtones.

Institution autochtone : Institution desservant des Autochtones et habilitée à exercer des pouvoirs en rapport avec un groupe autochtone.

Organes de mise en oeuvre : Connus également sous le nom d'institutions de gouvernement populaire, les organes de mise en oeuvre ont pour mission de gérer et d'exécuter des éléments sectoriels d'une ERTG, tels que la gestion des ressources, les évaluations environnementales, le développement des ressources humaines et le développement économique. Ils se composent habituellement de représentants nommés par chacun des organismes signataires (Autochtones, gouvernement fédéral, provinces-territoires). En général, leurs activités sont financées annuellement par le Canada.

Peuples autochtones : Les Indiens, les Inuits et les Métis du Canada.

Plan de mise en oeuvre : Document élaboré conjointement pour chaque ERTG et EAG. Il a pour objet de clarifier les rôles, responsabilités, activités et calendriers que les signataires et d'autres organes de mise en oeuvre doivent prendre en considération pour s'acquitter des obligations et atteindre les objectifs plus généraux des ententes. Il établit également les accords de financement correspondants (moyennant une autorisation parlementaire). Contrairement aux ententes elles-mêmes, les plans de mise en oeuvre ne sont pas protégés par la Constitution – mais ils représentent pour les signataires une importante « feuille de route » pour mettre le traité en oeuvre.

Pouvoir : Tout pouvoir autre que celui d'adopter des lois, comme le pouvoir de dispenser ou d'administrer des programmes et services, ou d'appliquer des lois d'autres gouvernements.

Renouvellements : Les ERTG et EAG comportent plusieurs éléments renouvelés à intervalles réguliers (habituellement par tranches de 5 à 10 ans). Ce sont, notamment, les plans de mise en oeuvre et les accords financiers. Les renouvellements font souvent suite à un processus d'examen et nécessitent des négociations entre les signataires des ententes. Ils ont beaucoup d'importance parce qu'ils donnent aux signataires l'occasion d'adapter les dispositions du traité à des changements et d'y intégrer les leçons apprises.

Terres autochtones :

• Terres de réserve au sens de la Loi sur les Indiens;
• Terres visées par le règlement d'une revendication territoriale, sur lesquelles un gouvernement autochtone peut avoir compétence;
• Terres visées par les règlements sur les Métis aux termes du paragraphe 1(p) de la Métis Settlements Act, S.A. 1990, ch. M-14.3, et toute autre terre pouvant être fournie par une province en vertu d'un régime semblable;
• Terres détenues par un groupe autochtone, ou au nom de celui-ci, selon des conditions en faisant « des terres réservées pour les Indiens » selon le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867;
• Toute autre terre dont conviennent le groupe autochtone, le Canada et, le cas échéant, la province ou le territoire touché.

Annexe 2 – Les nouvelles relations

Vous trouverez ci-dessous quelques-unes des différences existant entre les relations des signataires avant et après la date d'entrée en vigueur.

Annexe 3 – Exemples : obligations de mise en oeuvre par les ministères fédéraux

Il importe de noter que certains ministères fédéraux doivent s'acquitter d'obligations directes au titre des ERTG et EAG, généralement sous forme d'activités concrètes. Mais beaucoup d'autres, et il est tout aussi important de le souligner, contractent des obligations « indirectes ». Pour Celles-ci, il n'est pas toujours nécessaire de mener des actions ponctuelles telles que celles de la colonne gauche. Les obligations « indirectes » peuvent, par exemple, être liées aux propres activités des ministères fédéraux ou exiger que leurs représentants fassent attention aux effets que ces ententes ont sur leur propre mandat ou domaine de compétence ou tiennent les signataires autochtones au courant de leurs activités.

Annexe 4 – Plan de mise en oeuvre : feuille d'activité type^{Note de bas de page 10}

Annexe 5 – Personnes-ressources

Annexe 6 – Rôles des autres signataires

Annexe 7 – Cadre de gestion fédéral de la mise en oeuvre – Composition

Description texte du Cadre de gestion fédéral de la mise en oeuvre – Composition

Le tableau suivant est Sectionné en trois paliers :

• Haute direction de l'administration centrale (AC)
• Niveau opérationnel de l'AC
• Régions

Au niveau des régions :

1. Bureaux régionaux du MAINC
2. Comités de mise en œuvre
3. Caucus régionaux

Au niveau opérationnel de l'AC

4. Direction générale de la mise en oeuvre du MAINC
5. Caucus fédéral
6. Ministères fédéraux – AC et bureaux régionaux

Au niveau de la haute direction de l'administration centrale (AC) :

7. Comité directeur fédéral

Les sections 1, 2, et 3 sont toutes bi-directionnelles entre elles (à l'aide d'une flèche à deux pointes)

Les sections 4, 5, et 6 sont toutes bi-directionnelles entre elles (idem)

Les sections 1, 2 et 4 sont toutes bi-directionnelles entre elles (idem)

Les sections 1, 2 et 4 sont toutes bi-directionnelles entre elles (idem)

Les sections 3, 5 et 6 sont toutes bi-directionnelles entre elles (idem)

Les sections 5, et 7 sont toutes bi-directionnelles entre elles (idem)

Annexe 8 – Contexte politique et historique

Annexe 9 – Ressources supplémentaires

Annexe 10 – Carte des régions visées par une entente sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale

La version textuelle de la Carte des régions visées par une entente sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale

Carte des régions de traités modernes au Canada.

Illustré sur la carte du Canada, sont les traités par nom :

• Convention définitive des Inuvialuit
• Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich'in
• Entente des dénés et métis de Sahtu
• Accord Tlicho
• Accord-cadre définitif du Yukon
• Accord définitif Nisga'a
• Accord définitif de la première nation de Tsawwassen
• Accord sur les revendications territoriales du Nunavut
• Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik
• Convention de la Baie James et du Nord Québécois et Convention du Nord-est québécois
• Accord des Inuit du Labrador

Remarque : Cette carte est un outil de référence général. Les coordonnées des ERTG et EAG ne sont pas toujours exactes.

ERTG et EAG du Yukon :

• Premières nations de Champagne et d'Aishihik
• Première nation de Carcross/Tagish
• Première nation des Nacho Nyak Dun
• Première nation de Kluane
• Première nation de Kwanlin Dün
• Première nation de Little Salmon/Carmacks
• Première nation de Selkirk
• Conseil des Ta'an Kwëch'ën
• Conseil des Tlingit de Teslin
• Première nation des Tr'ondëk Hwëch'in
• Première nation des Gwitchin Vuntut