Archivée - Évaluation de l’incidence de la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain

Voici le rapport final de l'Évaluation de l'incidence de la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain (ci-après la SAMU ou la Stratégie). L'évaluation a été menée pour guider la prise de décision touchant le maintien de l'autorisation de contribution de la SAMU (Renouvellement et amélioration du programme de contribution de la stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain : choix et possibilités) et d'appuyer l'élaboration d'un rapport sur les progrès réalisés, à soumettre au Cabinet en 2011-2012.

Le cadre de référence de l'évaluation a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE) le 17 novembre 2009. L'évaluation a été dirigée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE), avec l'aide d'experts-conseils de l'extérieur, dont T.K. Gussman Associates Inc., en partenariat avec DPRA Canada; Alderson-Gill & Associates Consulting Inc. et Data Probe – Economic Consulting Inc.

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (2009), l'évaluation porte sur la pertinence et le rendement de la Stratégie (c'est-à-dire son efficacité, son efficience et son économie), sur la pertinence et la fiabilité des données relatives au rendement et aux progrès réalisés dans le suivi des recommandations issues des évaluations et des vérifications antérieures. Les résultats de l'évaluation sont fondés sur des éléments de preuve multiples, dont les suivants :

• Analyse documentaire et analyse statistique :plus de 60 sources documentaires internationales et nationales ont été analysées pour fournir des preuves sur la pertinence et l'efficience (c'est-à-dire, pratiques à la fine pointe ou prometteuses au Canada et dans d'autres pays). Dans cette analyse, nous nous sommes appuyés sur des documents concernant tout particulièrement les Autochtones, des articles publiés dans les revues universitaires et des rapports et des documents provenant des sites Internet des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Les données de recensement du Canada et d'autres ensembles de données ont également été examinés, de même que l'Étude sur les Autochtones en milieu urbain, réalisée par l'Environics Institute en 2010, qui visait un peu plus de 2 600 Autochtones et 2 500 non-Autochtones résidant dans de grandes agglomérations urbaines de toutes les régions du Canada [Note 1].
  
  
• Examen de documents et de dossiers :plus de 75 documents et dossiers ont été examinés, notamment le Cadre intégré de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats et de vérification axée sur le risque (CGRR/CVAR) de la SAMU, les dossiers relatifs à l'effet de levier, les présentations, les documents d'information, les rapports démographiques et d'autres dossiers et documents de projets. L'examen a aussi tenu compte des vérifications et évaluations antérieures.
  
  
• Entrevues auprès de répondants clés : des entrevues ont été effectuées avec des intervenants clés dans le but de recueillir leurs connaissances et points de vue sur les questions d'évaluation. Trente-trois entrevues ont été menées avec des représentants du Bureau de l'interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits (BIF) (7), d'autres ministères fédéraux partenaires de la SAMU (21 [Note 2] et des experts en la matière (5).
  
  
• Études de cas : des études de cas et des visites sur les lieux ont été effectuées dans les 13 centres urbains participant à la Stratégie. Les études de cas comportaient, entre autres, l'examen de documents d'information pertinents (156) et des entrevues (115) avec des représentants des bureaux régionaux du BIF, des gestionnaires de la SAMU et des membres des comités directeurs, des organisations autochtones, des bénéficiaires de programme ou de projet et des représentants des gouvernements fédéral et provinciaux et des municipalités. Le Tableau 2 présente une ventilation des entrevues effectuées et des documents examinés, pour chaque étude de cas. Les études de cas comprenaient également un examen des données administratives et financières. Pour ce qui est de l'examen des données administratives du programme de la SAMU, il s'agissait d'évaluer le type, la fréquence, l'exactitude et l'utilité des données recueillies, de relever les lacunes dans les données, d'évaluer la pertinence des indicateurs de rendement et des méthodes de collecte de données et d'examiner les indicateurs de base et les méthodes de collecte de données en général.

Les constatations du rapport d'évaluation appuient la conclusion selon laquelle la SAMU demeure pertinente. La Stratégie est conçue pour permettre aux collectivités d'établir des priorités et d'allouer des ressources d'une façon qui répond aux besoins des Autochtones vivant en milieu urbain. Compte tenu de la diversité culturelle de la population autochtone urbaine, de sa croissance démographique actuelle et de ses conditions socio-économiques inférieures à celles des autres Canadiens, on s'attend à ce que cette population continue d'avoir besoin de soutien. Enfin, la SAMU est conforme à l'objectif du gouvernement fédéral de fournir l'appui aux Autochtones vivant en milieu urbain. La Stratégie est également harmonisée avec les priorités du gouvernement du Canada sur les possibilités économiques et l'éducation pour les Autochtones canadiens ainsi qu'au résultat stratégique d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada consistant à assurer le « bien-être socioéconomique des Métis, des Indiens non inscrits et des Autochtones vivant en milieu urbain ».

La conception souple et locale de la SAMU a renforcé la capacité de cette dernière de s'associer avec les intervenants et de cerner et de traiter les questions complexes grâce à un financement axé sur les projets. Cependant, cette conception a compliqué la gestion des enjeux plus stratégiques tels que la création de partenariats, la planification, l'harmonisation et la coordination, à l'échelle nationale, entre les initiatives et les programmes gouvernementaux.  

L'évaluation a mis en lumière certains défis particuliers liés au rendement, dont l'alignement des priorités des divers intervenants, la sensibilisation du grand public aux problèmes touchant la population autochtone urbaine, la production de rapports sur le rendement (en particulier en ce qui a trait aux incidences de la SAMU sur les collectivités dans les trois domaines prioritaires : amélioration des connaissances pratiques, promotion de la formation, de l'acquisition de compétences professionnelles et de l'entrepreneuriat, et soutien aux femmes, aux enfants et aux familles autochtones). Elle a également fait ressortir l'incapacité à concilier les modalités horizontales de la Stratégie avec les responsabilités des ministères et organismes.

Malgré tout, la SAMU a réussi à rassembler des partenaires de divers horizons autour des projets, c'est-à-dire des organisations autochtones, des gouvernements provinciaux, des municipalités, des entreprises privées, des organisations sans but lucratif et des initiatives fédérales. La SAMU a permis de sensibiliser ceux qui participent directement à la Stratégie aux problèmes des Autochtones en milieu urbain, et a aidé à renforcer la capacité des organisations autochtones et des comités directeurs de la SAMU. Ces réalisations ont contribué à harmoniser les programmes gouvernementaux avec les besoins précis des Autochtones en milieu urbain.

Parallèlement, des éléments de preuve indiquent que, depuis le lancement de la Stratégie, des changements sont survenus tels que la croissance de la population urbaine, les signes d'un intérêt accru pour les questions autochtones et le déploiement d'efforts pour approfondir la compréhension des relations entre les populations vivant dans les réserves et hors de celles-ci. Ces changements montrent qu'il est possible et nécessaire de favoriser une souplesse accrue de façon à profiter de synergies éventuelles avec de nouveaux intervenants.

Certes, l'équilibre est délicat entre les besoins locaux et les priorités fédérales, mais il ne faudrait pas que des mesures soient prises à l'avenir sans qu'une attention particulière soit portée à l'amélioration de la maîtrise de son créneau par la SAMU et aux incidences possibles, ainsi qu'à l'amélioration de l'efficience et de l'économie, comme l'indiquent les constatations suivantes :

• La SAMU complète des initiatives déjà établies en créant des partenariats et en intégrant des mécanismes de financement. Il n'y a aucune preuve de chevauchements inutiles entre la SAMU et d'autres initiatives.
  
  
• Les règles d'allocation entre les sites ne sont pas claires et créent des disparités. De plus, si on tire actuellement des leçons de l'équilibre entre la capacité et les responsabilités, il n'y a pas de repères clairement établis sur ce qui constitue des investissements acceptables dans l'administration, les partenariats et le renforcement des capacités, comparativement aux dépenses de projets entre les sites ou au fil du temps.
  
  
• Plusieurs améliorations ont été apportées à la mise en œuvre de la Stratégie, mais les problèmes de longue date liés à qualité de la mesure du rendement n'ont pas encore été résolus.

D'après les résultats de l'évaluation, les responsables de la SAMU devraient suivre les recommandations suivantes :

1. Fixer des objectifs clairs pour orienter le travail réalisé dans le cadre de la Stratégie, notamment à l'égard du renforcement des capacités et de l'obtention des résultats dans les domaines prioritaires;
   
   
2. Revoir la stratégie de mesure du rendement de la SAMU conformément aux lignes directrices et aux exigences actuelles du Ministère de façon à :
   
   
   1. améliorer la surveillance et la mesure des résultats, tout particulièrement aux échelons communautaire et sectoriel (priorités),
      
       
   2. renforcer la surveillance et l'évaluation de l'efficience et de l'économie de la SAMU dans tous les secteurs d'activité, et
      
      
   3. permettre la réalisation d'examens périodiques des domaines prioritaires de la SAMU avec les intervenants autochtones et d'autres partenaires clés, afin de s'assurer qu'ils tiennent compte des priorités principales à l'échelle des régions et des ministères fédéraux;
      
      
3. Envisager de diversifier les modèles de prestation et les partenaires de la SAMU, de façon à optimiser la portée et les retombées de la Stratégie; et
   
   
4. Collaborer étroitement avec les partenaires fédéraux, afin de faciliter les travaux de simplification des exigences d'administration et de production de rapports dans les initiatives horizontales.

1.1 Objectif et portée de l'évaluation

Voici le rapport final sur l'Évaluation de l'incidence de la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain (ci-après la SAMU ou la Stratégie). L'évaluation a été menée pour guider la prise de décision touchant le maintien de l'autorisation de contribution de la SAMU (Renouvellement et amélioration du programme de contribution de la stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain : choix et possibilités) et d'appuyer l'élaboration d'un rapport sur les progrès réalisés, à soumettre au Cabinet en 2011-2012.

Le cadre de référence de l'évaluation a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE) d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), le 17 novembre 2009. L'évaluation a été dirigée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE), avec l'aide d'experts-conseils de l'extérieur, dont T.K. Gussman Associates Inc., en partenariat avec DPRA Canada; Alderson-Gill & Associates Consulting Inc. et Data Probe – Economic Consulting Inc.

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (2009), l'évaluation porte sur la pertinence et le rendement de la Stratégie (c'est-à-dire son efficacité, son efficience et son économie), sur la pertinence et la fiabilité des données relatives au rendement et aux progrès réalisés dans le suivi des recommandations issues des évaluations et des vérifications antérieures. L'évaluation, qui vise la période du 1er avril 2007 à l'automne 2010, étudie les activités de la SAMU menées à l'échelle locale et nationale qui ont reçu l'appui du Bureau de l'interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits (BIF) et ont été coordonnées avec d'autres organisations participantes, soit des ministères fédéraux, d'autres ordres de gouvernement, des organisations autochtones et des organisations du secteur privé et du secteur sans but lucratif. Les résultats préliminaires ont été présentés au CEMRE à la fin de 2010.

1.2 Aperçu du rapport

La section 2 du rapport trace brièvement le profil de la SAMU; la section 3 donne un aperçu de la méthodologie d'évaluation; les sections 4 à 6 présentent les constatations de l'évaluation; la section 7 présente les conclusions et recommandations. Les annexes contiennent le cadre de référence et le modèle logique de la SAMU.

La présente section décrit brièvement la SAMU. Elle contient de l'information générale sur la Stratégie, une description des objectifs et des résultats visés et des ressources allouées à la SAMU et un aperçu de la gestion et des intervenants de la SAMU.

2.1 Contexte et description

En 1997, le gouvernement du Canada a établi la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain comme moyen de renforcer son action en faveur de la réduction des disparités entre les Autochtones et les non-Autochtones vivant en milieu urbain. L'objectif initial de la Stratégie était de mieux faire connaître les besoins des collectivités, d'améliorer l'accès aux programmes et services fédéraux et de resserrer les liens horizontaux entre les ministères fédéraux et d'autres partenaires. [Note 3]

Dans son budget de 2003, le gouvernement du Canada a annoncé qu'il allouerait 25 millions de dollars sur trois ans pour soutenir des projets pilotes de la SAMU dans huit centres urbains. Par suite du discours du Trône de 2004, le financement a été doublé afin de permettre aux collectivités participantes de poursuivre leur travail et d'intégrer d'autres collectivités. La responsabilité du BIF (et de la SAMU) relevait du Bureau du Conseil privé, mais elle a été transférée à AADNC; le soutien à l'échelle locale est fourni par Diversification de l'économie de l'Ouest Canada et Service Canada.

En 2007, le gouvernement fédéral a engagé 68,5 millions de dollars pour cinq années supplémentaires afin d'appuyer la Stratégie et le travail des collectivités participantes. Ce renouvellement a été approuvé, à condition que des modalités horizontales actualisées soient élaborées pour que les ministères et organismes suivants puissent les utiliser lorsqu'ils participent à un projet de la SAMU : Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Justice Canada, Sécurité publique Canada, Patrimoine canadien, Diversification de l'économie de l'Ouest et l'Agence de la santé publique du Canada.

À l'heure actuelle, la SAMU est déployée dans les 13 villes suivantes, dont la population autochtone représente plus de 25 % de la population autochtone du Canada et 45 % de la population autochtone urbaine du pays :

La SAMU appuie également des activités réalisées dans deux villes non désignées - Montréal et Halifax - et des activités nationales.

2.2 Objectifs du programme et résultats visés

Comme il en est question dans le Cadre intégré de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats et de vérification axée sur le risque (CGRR/CVAR) de 2008, le but principal de la SAMU est de favoriser l'autosuffisance et d'améliorer les chances d'épanouissement des Autochtones qui vivent en milieu urbain. La Stratégie soutient directement la mise en œuvre du résultat stratégique du BIF consistant à améliorer de façon manifeste les conditions socioéconomiques des Métis, des Indiens non inscrits et des Autochtones vivant en milieu urbain [Note 4]. Plus précisément, la Stratégie vise les résultats suivants :

• un plan d'action stratégique communautaire permettant d'atteindre les objectifs de la Stratégie est en place et en cours de mise en œuvre;
  
  
• la capacité communautaire de planifier et de prendre des décisions et d'y donner suite efficacement est maintenue;
  
  
• des partenariats et des engagements soutenus à l'égard des objectifs de la Stratégie se développent, et les politiques gouvernementales à tous les niveaux rendent compte des priorités et des approches de la Stratégie;
  
  
• les politiques et programmes du gouvernement fédéral relatifs aux questions autochtones sont harmonisés;
  
  
• le public a une opinion plus positive des Autochtones qui vivent en milieu urbain et appuie les politiques fédérales liées à la Stratégie; et
  
  
• les conditions socioéconomiques des clients sont améliorées, ce qui accroît leur autosuffisance et réduit leur dépendance à l'égard des programmes sociaux.

Pour faciliter l'obtention de ces résultats, la SAMU renouvelée oriente stratégiquement les investissements fédéraux dans trois domaines de projet prioritaires :

• l'amélioration des connaissances pratiques;
  
  
• la promotion de la formation, de l'acquisition de compétences professionnelles et de l'entrepreneuriat; et
  
  
• le soutien aux femmes, aux enfants et aux familles autochtones.

Les activités de la SAMU sont axées sur trois composantes : la coordination horizontale, l'élaboration des politiques et la gestion de programme; l'établissement des priorités des collectivités; la prestation de programme. L'annexe A contient un modèle logique qui illustre la manière dont ces composantes sont censées permettre d'atteindre les résultats visés.

La SAMU a un CGRR/CVAR intégré servant à surveiller l'atteinte des résultats visés (indicateurs, cibles, sources de données/méthodes, responsabilité à l'égard de la collecte et fréquence de la mesure du rendement dans chaque secteur de rendement). Toutefois, comme les guides sur la mesure du rendement du Conseil du Trésor et d'AADNC ont été actualisés après la publication de la Politique sur l'évaluation de 2009, la mise à jour du CGRR/CVAR est prévue après l'évaluation. Les limites des données sur le rendement saisies en vertu du CGRR/CVAR sont analysées tout au long du présent rapport.

2.3 Ressources de la Stratégie

Un montant de 68,5 millions de dollars a été alloué à la SAMU sur cinq ans (2007-2008 à 2011-2012). Un élément clé de la SAMU est le maintien d'un fonds fédéral servant à augmenter l'investissement par effet de levier et à répondre à des situations nouvelles. Voici les détails sur l'allocation du financement [Note 5] :

• Fonds d'investissements communautaires de la SAMU – ce fonds favorise et utilise des mécanismes de financement horizontaux déjà établis et vise à accroître l'engagement des gouvernements provinciaux et des municipalités : 49,5 millions de dollars (environ 6,86 millions de dollars par an). Le fonds est disponible dans les 13 villes désignées de la SAMU.
  
  
• Fonds d'édification des capacités des communautés de la SAMU – ce fonds appuie les comités locaux de chaque ville désignée : environ 1 895 000 $ par an.
  
  
• Fonds central – ce fonds appuie les priorités nationales et communautaires (donc locales); selon un mécanisme fondé sur la concurrence, une partie du fonds est mise à la disposition de toutes les collectivités, une fois qu'elles ont engagé leur allocation initiale : environ 1 025 000 $ par an.

Le financement de la SAMU est accordé dans le cadre d'ententes globales de financement. Chaque bureau régional du BIF a reçu des fonds pour qu'il veille à la mise en œuvre de la SAMU, cela étant sa première responsabilité, tout en contribuant aux autres activités du BIF, au besoin [Note 6]. Les bénéficiaires admissibles de la SAMU sont des organisations sans but lucratif, des municipalités, des fournisseurs de services et des organisations autochtones et des établissements de recherche. Les entreprises à but lucratif peuvent présenter une demande de financement de la SAMU, à condition que leurs activités répondent aux besoins des collectivités autochtones vivant en milieu urbain et que les fonds reçus ne contribuent pas aux bénéfices de l'entreprise [Note 7].

Le Tableau 1 illustre la ventilation des fonds et ressources de la SAMU présentée pour le renouvellement de la Stratégie en 2007 :

[Source : BIF. CGRR/CVAR : Renouvellement de la SAMU, juin 2008.]

2.4 Gestion de programmes et intervenants principaux

Le ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada exerce aussi les fonctions d'interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits et est le ministre fédéral responsable de la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain. Le CGRR/CVAR de 2008 précise que le BIF a la responsabilité de surveiller régulièrement les aspects financiers et opérationnels, de veiller à ce que les modalités des ententes de contribution soient respectées par les bénéficiaires du programme et d'assurer la fiabilité des données relatives aux résultats [Note 8].

La gestion et l'exécution des projets de la SAMU font appel à l'une des deux démarches communautaires suivantes :

• Dans le modèle d'entité communautaire, une seule entente de contribution est conclue avec une entité dûment constituée, choisie pour gérer et administrer le financement du projet pour le compte de la collectivité. L'entité communautaire doit déterminer et démontrer comment elle peut contribuer aux priorités nationales, examiner les propositions de projets de la SAMU et décider si un projet est admissible. De plus, elle a la responsabilité d'administrer le Fonds d'investissements communautaires de la SAMU en prenant conseil auprès du Comité directeur de la SAMU et du bureau régional du BIF, de définir les projets et possibilités qui correspondent aux priorités nationales, de sélectionner les projets, de conclure des marchés et de surveiller les projets.
  
  
• Dans le modèle d'exécution partagée, un promoteur de projet éventuel soumet une proposition à l'examen du comité directeur communautaire local de la SAMU. Ce comité, qui comprend des membres de la collectivité autochtone, est chargé de recommander les allocations de fonds au BIF. Le BIF conclut alors des ententes de contribution distinctes avec les promoteurs de projet et administre ces ententes. Les comités directeurs communautaires sont à la base de ce modèle.

Les principaux rôles et responsabilités des comités consistent notamment à cerner les différents types de besoins et à en établir l'ordre de priorité, à élaborer et à mettre en œuvre des plans stratégiques communautaires, à solliciter et à examiner des propositions de projet, à évaluer les propositions au regard des priorités et des plans définis et à recommander au BIF les propositions à financer. Les comités doivent atteindre l'objectif d'établir des partenariats solides et actifs entre le gouvernement et la collectivité [Note 9] [Note 10]. Ultimement, ce sont les représentants du gouvernement fédéral qui approuvent les projets, mais la pratique à l'échelle du Canada consiste à accorder aux comités directeurs une autonomie assez importante en ce qui a trait à la recommandation des projets et aux montants de financement des projets, à condition que les modalités du programme soient respectées [Note 11].

2.5 Évaluations, examens et vérifications antérieurs

La SAMU a fait l'objet d'examens approfondis. Jusqu'à présent, elle a été soumise à une évaluation formative, à deux examens à mi-parcours et à une vérification de sa mise en œuvre. Les principaux résultats de chaque étude sont résumés ci-dessous et présentés de manière plus détaillée ailleurs dans le rapport en fonction des exigences énoncées dans le cadre de référence.

Évaluation formative de 2005 [Note 12]

L'évaluation formative de 2005 visait surtout à examiner dans quelle mesure les projets pilotes et l'étape générale des projets pilotes de la SAMU se déroulaient comme prévu et à cerner tout problème d'exécution à résoudre. À cet égard, l'évaluation a montré que les progrès étaient encourageants dans la mesure où des partenariats avaient été établis avec les membres des collectivités autochtones dans presque toutes les villes participantes et où des relations de collaboration entre les ordres de gouvernement et au sein des ministères et organismes fédéraux avaient été tissées. Toutefois, l'étude a révélé l'absence d'une conception de l'avenir de la SAMU à long terme qui soit comprise par les gouvernements et les représentants autochtones participants, et l'absence d'orientation pratique pour la mise en application de la vision stratégique.

Il a également été noté qu'il existe des obstacles historiques à surmonter pour que des liens de collaboration plus étroits soient tissés avec les collectivités autochtones (manque de confiance des Autochtones dans le gouvernement principal et insatisfaction à l'égard des approches couramment utilisées par le gouvernement pour administrer les programmes et services destinés aux Autochtones, car ces approches maintiennent le contrôle et le pouvoir de décision entre les mains de non-Autochtones, souvent avec peu de transparence). Certains obstacles bureaucratiques viennent s'ajouter, lesquels entravent le développement créatif des stratégies prévues dans la SAMU.

Examen à mi-parcours de 2006 [Note 13]

L'examen à mi-parcours de 2006 a été lancé afin de guider les gestionnaires et les coordonnateurs régionaux de la SAMU pour le reste de la période de financement des projets pilotes en cours et de contribuer à la préparation des plans à venir dans le cadre de l'initiative. L'examen a porté sur les quatre villes désignées qui ont commencé le programme en 2005-2006 (Prince George, Lethbridge, Prince Albert et Thompson).

L'examen a révélé que la SAMU avait beaucoup progressé dans la résolution des problèmes soulevés dans l'évaluation formative, et que le soutien en faveur de l'initiative demeurait solide dans tous les ordres de gouvernement et les collectivités autochtones. En particulier, on a cessé de privilégier le financement de vastes projets pour mettre davantage l'accent sur l'élaboration stratégique et le renforcement des capacités à long terme. Toutefois, l'examen a montré qu'il était nécessaire de s'intéresser davantage à divers aspects tels que la collaboration et la coordination internes au gouvernement fédéral et l'élaboration de mécanismes, avec l'appui des cadres supérieurs, dans toutes les administrations, pour surmonter les obstacles bureaucratiques, de façon à mieux harmoniser les politiques et programmes avec les priorités et capacités communautaires.

Examen à mi-parcours de 2009 [Note 14]

L'examen à mi-parcours de 2009 a surtout porté sur les questions de conception et d'exécution parce qu'on en était encore au début du cycle de financement de la SAMU.  Il a été constaté, dans cet examen, que la SAMU avait trouvé un équilibre fructueux et largement soutenu entre, d'un côté, l'accent mis de manière inhérente sur la planification et les activités locales, et de l'autre, l'importance cruciale du partenariat entre les collectivités et le gouvernement. Cet équilibre a également renforcé la qualité des comités directeurs dans les collectivités participantes et permis de commencer à cibler avec plus de précision les initiatives à mener dans ces collectivités pour résoudre les problèmes touchant les Autochtones vivant en milieu urbain. Au moment de l'examen, la Stratégie s'était clairement affirmée comme un important point de convergence entre les représentants fédéraux, provinciaux et municipaux dans le dossier de la population autochtone urbaine.

L'examen a aussi montré que la coordination est d'une portée restreinte, se limitant largement à une collaboration à des projets précis, et que l'alignement stratégique et à grande échelle des priorités et des approches entre les ministères demeurait problématique. Les responsables de la SAMU s'occupaient surtout des allocations de fonds aux projets, mais la planification stratégique et à long terme et la conception d'initiatives vastes et durables n'ont pas reçu suffisamment d'attention.

Vérification de la mise en œuvre de la SAMU en 2010 [Note 15]

La vérification a permis de constater que les conseils stratégiques sur la SAMU sont étayés par une analyse poussée et que le modèle d'exécution du programme permet généralement de s'assurer que les fonds sont utilisés aux fins prévues. Le dévouement et l'engagement personnel de la direction à tous les échelons sont manifestes, et l'existence d'une solide orientation quant aux aspects stratégiques de la SAMU est évidente. Bien que la mise en œuvre de la Stratégie comporte des défis, le BIF détermine de façon proactive les domaines à améliorer et a recours à une approche d'amélioration continue à mesure qu'il acquière de l'expérience et comprend mieux les difficultés inhérentes au modèle d'exécution et les problèmes particuliers des collectivités. La plus grande difficulté relevée dans le cadre de la vérification était la nécessité d'accorder aux collectivités une souplesse dans le mode d'allocation des contributions et la nécessité, pour le BIF, de veiller à ce que les priorités globales de la SAMU soient atteintes et à ce que les politiques soient respectées.

La vérification a montré qu'il devait y avoir des priorités communautaires bien définies et défendables comme moyen de contrôle principal, afin de s'assurer que les contributions sont utilisées de manière responsable et qu'on trouve le juste milieu entre souplesse et contrôle. À l'heure actuelle, certaines des collectivités mieux établies qui participent à la SAMU ont des priorités et des plans bien documentés alors que pour certaines nouvelles collectivités, l'appui aux priorités est peu documenté et les plans sont inadéquats. Essentiellement, la vérification a montré que le BIF devait définir plus clairement ses attentes minimales à l'égard des plans et des priorités communautaires et s'assurer que les collectivités s'y conforment avant de leur accorder la souplesse maximale quant aux dépenses et aux types de projets financés.

Il convient de souligner qu'en plus de ces constatations, l'équipe de vérification a observé que, même si des exigences clés en matière de rapport ont été définies, l'exhaustivité des données de mesure du rendement est sujette à caution, car les résultats liés aux exigences en matière de rapport ne sont pas encore tous saisis. Cette observation englobe les données d'après-projet à saisir dans le Système de gestion de l'information sur les projets (SGIP) et d'autres résultats de programme à consigner manuellement. L'exactitude des données de la SAMU relatives à l'effet de levier était également un sujet de préoccupation.

En réaction aux constatations et aux recommandations de la vérification, le BIF a conçu un plan d'action. L'état de chaque mesure au 31 mars 2011 figure entre parenthèses [Note 16] :

• Mener une analyse en vue d'élaborer une approche fondée sur les risques, de mettre l'accent sur les niveaux d'appui communautaire et d'atténuer les risques (terminé);
  
  
• Élaborer un modèle exposant les éléments à inclure dans les plans communautaires tout en offrant aux collectivités la souplesse requise pour rendre compte de leur situation unique (terminé);
  
  
• Éliminer les ambiguïtés éventuelles concernant la nature des projets, des activités et des dépenses admissibles (terminé); les attentes relatives à l'effet de levier et la manière de le mesurer, y compris pour les collectivités nouvelles et en développement (en cours) et les exigences de l'approbation des dépenses d'immobilisations (en cours);
  
  
• Officialiser le processus utilisé afin d'établir les objectifs, l'ordre de priorité des activités, les cibles et les normes relatives aux services et aux résultats attendus pour les bénéficiaires et les collectivités, au moyen d'un cadre comprenant un modèle qui permet de déterminer les objectifs stratégiques du programme, de même que l'horizontalité et l'harmonisation. Le cadre doit inclure des exigences en matière d'approbation et de surveillance (terminé); et
  
  
• Officialiser les politiques, procédures et critères utilisés pour la sollicitation de projets, la présentation de propositions et l'évaluation des projets relevant du Fonds central (terminé).

Des progrès ont été réalisés quant au plan d'action du BIF, mais les limites relevées dans la dernière vérification ont également nui à la capacité des évaluateurs à mesurer le rendement dans la durée, ce qui a fait obstacle à l'évaluation de certains résultats, en particulier dans les trois domaines prioritaires. En outre, compte tenu des déficits relevés dans la vérification, les chiffres indiqués dans le présent rapport, en particulier les données relatives à l'effet de levier, sont indicatifs et non définitifs.

Dans les sous-sections suivantes, nous présentons un aperçu de l'évaluation qui inclut notamment les questions d'évaluation, les méthodes utilisées pour recueillir des données et les considérations et les limites de l'évaluation.

3.1 Questions d'évaluation

Le cadre de référence de l'évaluation a défini les points sur lesquels devait porter l'étude :

• Pertinence de la SAMU – cela consiste à déterminer si la Stratégie tient compte ou non des besoins actuels et des priorités d'AADNC et si elle correspond aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral;
  
  
• Efficacité de la SAMU – cela consiste à déterminer si la SAMU permet d'obtenir les résultats visés, à savoir :
  
  
  • la capacité communautaire de planifier et de prendre des décisions et d'y donner suite efficacement est maintenue,
    
    
  • des partenariats et des engagements soutenus à l'égard des objectifs de la Stratégie se développent; les politiques gouvernementales à tous les niveaux reflètent les priorités et les approches de la Stratégie,
    
    
  • le public a une opinion plus favorable des Autochtones qui vivent en milieu urbain et appuie les politiques fédérales liées à la Stratégie, et
    
    
  • il y a des preuves d'améliorations dans les trois domaines prioritaires : amélioration des connaissances pratiques, promotion de la formation, de l'acquisition de compétences professionnelles et de l'entrepreneuriat et soutien aux femmes, aux enfants et aux familles autochtones; et
    
    
• Efficience et économie de la SAMU sur le plan de l'utilisation des ressources et par comparaison avec les pratiques exemplaires.

Ces questions ont été conçues en vue de satisfaire aux exigences du Conseil du Trésor en matière d'évaluation (soit l'examen de la pertinence et du rendement). L'évaluation devait aussi aborder les questions d'intérêt pour le Ministère, en particulier afin de produire une analyse de la qualité et de la pertinence des données sur le rendement [Note 17] et un aperçu des progrès réalisés dans le suivi des recommandations des évaluations et des vérifications ministérielles antérieures.

Des questions d'évaluation et des indicateurs détaillés ont été élaborés dans le cadre du rapport de méthodologie et du plan de travail. Toutefois, au moment où l'étude a commencé, la DGEMRE a jugé que les questions particulières (et les indicateurs correspondants) étaient trop complexes et trop spécifiques et que celles établies dans le cadre de référence suffisaient pour réaliser l'étude. En conséquence, le présent rapport est axé sur les questions d'évaluation initialement approuvées.

3.2 Méthodes de collecte de données

En vertu de la Politique de la DGEMRE sur la participation autochtone, nous avons cherché à connaître le point de vue des organisations autochtones et des dirigeants communautaires, dans le cadre d'entrevues, d'études de cas et d'une analyse documentaire. En outre, conformément à la stratégie d'assurance de la qualité de la Direction générale, l'évaluation comprend plusieurs éléments de preuve qui sont décrits ci-après, et une validation des données dans la mesure du possible. 

Analyse documentaire et analyse statistique
L'analyse documentaire devait renseigner l'équipe d'évaluation sur la pertinence de la Stratégie et l'existence de pratiques exemplaires au Canada et ailleurs. Plus de 60 sources documentaires internationales et nationales ont été étudiées, y compris des documents concernant tout spécialement les Autochtones, des articles publiés dans des revues universitaires et des rapports diffusés sur les sites Internet des gouvernements fédéraux et provinciaux et des municipalités.

Cette source de données comprenait aussi une analyse de l'Étude sur les Autochtones en milieu urbain [Note 18] et de ses ensembles de données. La SAMU a été l'une des principales sources de financement de cette étude publiée par l'Environics Institute en 2010. L'étude comportait trois volets, dont des entrevues individuelles approfondies auprès de 2 614 membres des Premières nations, Métis et Inuits résidant dans dix centres urbains du pays. L'Étude sur les Autochtones en milieu urbain ne vise pas les 13 sites désignés de la SAMU [Note 19], mais est utile à l'évaluation de la SAMU, car il s'agit de l'étude nationale la plus récente axée sur les personnes s'identifiant comme étant des Autochtones et résidant dans des centres urbains au Canada.

L'évaluation comprenait une analyse des données du Recensement de 2006 et le fichier des microdonnées destiné au public (2009) de l'Enquête sur la population active (EPA). L'EPA fournit des estimations sur l'emploi et le chômage qui font partie des mesures les plus actuelles et les plus importantes du rendement de l'économie canadienne. L'EPA a commencé à intégrer de l'information sur l'identité autochtone en 2007.

Examen des documents et des dossiers
Plus de 75 documents et dossiers ont été examinés, y compris le CGRR/CVAR de la SAMU, des dossiers relatifs à l'effet de levier, des présentations, des documents d'information, des rapports démographiques et d'autres dossiers et documents de projets. L'examen des documents et des dossiers couvre également les vérifications et évaluations antérieures.

Entrevues auprès de répondants clés
Des entrevues ont été menées en vue de recueillir les connaissances et les points de vue d'intervenants clés sur toutes les questions d'évaluation de la SAMU : pertinence, responsabilisation, conception et exécution (seule information manquante de l'examen à mi-parcours de la Stratégie dont il est question plus bas), réussite/efficacité, répercussions, efficience/économie et solutions de rechange.

Trente-trois entrevues auprès de répondants clés ont été effectuées avec des représentants du BIF (7), d'autres ministères fédéraux partenaires de la SAMU (21) [Note 20] et des experts en la matière (5).

Comme il est indiqué ci-dessous, des entrevues avec tous les principaux intervenants, notamment les représentants d'autres ordres de gouvernement et organisations, ont également été menées dans le cadre des études de cas.

Études de cas
Des études de cas et des visites sur les lieux ont été effectuées dans les 13 centres urbains participants. Les études de cas comportaient un examen des documents d'information pertinents (156) et des entrevues (115) avec du personnel et des membres des comités directeurs de la SAMU (29), des organisations autochtones et des bénéficiaires des projets ou programmes (57) ainsi que des membres du personnel régional du BIF et d'autres représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et des municipalités (29). Le Tableau 2 présente une ventilation des entrevues effectuées et des documents examinés pour chaque étude de cas.

Remarque : les données ont été agrégées à l'échelle provinciale afin de protéger l'anonymat des personnes interrogées.

Les études de cas comportaient également un examen des données administratives et financières [Note 21]. L'examen des données administratives des programmes de la SAMU devait permettre d'évaluer le type, la fréquence, l'exactitude et l'utilité des données recueillies, de relever les lacunes dans les données, d'évaluer la pertinence des indicateurs de rendement et des méthodes de collecte de données, d'examiner les indicateurs de base et les approches globales de collecte de données et de fournir une description des allocations de financement.

La SAMU utilise trois systèmes principaux pour saisir les données et rendre compte des réalisations de la SAMU et des tendances du rendement : le SGIP), l'Outil d'évaluation communautaire (OEC) et le système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits. Ces systèmes, de même que leurs avantages et leurs lacunes, ont été bien décrits dans des études antérieures. Seules les principales constatations liées à l'évaluation sont mises en évidence dans le présent rapport.  

3.3 Considérations et limites des données

Lorsque les constatations préliminaires de l'évaluation lui ont été présentées en novembre 2010, le CEMRE a demandé que l'évaluation comporte davantage d'information sur le rendement, en particulier sur les incidences de la Stratégie. Des recherches ont été faites pour tenir compte de cette demande, mais des lacunes importantes demeurent dans les objectifs et les données sur le rendement, et devraient être prises en compte dans l'examen des résultats de l'évaluation : 

• Les modalités de la SAMU incluent des objectifs et des résultats concernant la planification stratégique et l'élaboration des politiques. Cependant, elles ne définissent pas les objectifs relatifs aux trois domaines prioritaires de la SAMU.
  
  
• Les rapports de projets de la SAMU, bien que riches en information anecdotique, ne contiennent pas de données adéquates pour évaluer l'atteinte des objectifs au niveau du projet. Les lacunes sont notamment un manque de mesures précises du rendement vis-à-vis des résultats attendus de la SAMU et une concentration sur les activités ou les extrants. En conséquence, l'évaluation ne pouvait pas déterminer dans quelle mesure les projets individuels ont contribué à l'atteinte des résultats globaux visés. Si les entrevues auprès des répondants clés ont servi à établir ces liens, elles étaient également de nature anecdotique, et la spécificité de nombreux projets empêchait de généraliser le bilan des centres urbains soumis à l'étude.
  
  
• Le Recensement fournit des données de base sur les conditions socioéconomiques des Autochtones vivant en milieu urbain et est cité comme source principale de suivi des résultats de haut niveau dans le CGRR/CVAR de la SAMU. Toutefois, les calendriers de l'évaluation et du Recensement sont différents (c'est-à-dire que l'évaluation a eu lieu avant la réalisation du deuxième recensement). C'est pourquoi la DGEMRE n'a pas pu observer les changements au sein de la population depuis le renouvellement de la SAMU. L'équipe d'évaluation a envisagé d'utiliser d'autres ensembles de données comme données substitutives, mais il lui a été impossible de trouver des solutions de rechange convenables dans les délais impartis pour l'étude (p. ex. le fichier de microdonnées accessible au public de l'Enquête sur la population active ne contient pas d'information sur l'identité autochtone) [Note 22].
  
   
• L'Étude sur les Autochtones en milieu urbain de 2010, qui portait sur huit des 13 villes désignées de la SAMU, dresse un tableau assez détaillé des conditions socioéconomiques des Autochtones vivant en milieu urbain en 2009. Toutefois, comme l'échantillon et les méthodes d'échantillonnage employés diffèrent de ceux utilisés pour le Recensement (et l'EPA), la possibilité de généraliser les données entre les instruments est limitée.
  
   
• Enfin, il est arrivé très souvent que l'attribution de résultats à la SAMU ne soit pas facile en raison de la diversité des entités (gouvernementales et non gouvernementales) qui ciblent dans leurs activités les Autochtones vivant en milieu urbain.

Dans cette section, nous examinerons la pertinence de la SAMU en évaluant la mesure dans laquelle elle s'aligne sur les besoins et priorités des Autochtones vivant en milieu urbain; les priorités du gouvernement du Canada; les résultats stratégiques d'AADNC; les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.

4.1 La SAMU tient compte des besoins et des priorités

Principale constatation 1 : la population autochtone urbaine est culturellement diversifiée, elle est en pleine croissance et ses conditions socioéconomiques sont inférieures à celles des non-Autochtones.

En 2006, la population autochtone comptait 1 172 785 personnes, y compris les Premières nations, les Métis et les Inuits [Note 23]. Cinquante-trois pour cent (soit 623 470) des Autochtones vivaient en milieu urbain, dont la moitié dans des villes désignées de la SAMU. Le Tableau 3 présente la répartition de la population autochtone urbaine, dans chaque ville de la SAMU :

Source : Statistique Canada, Recensement de 2006.
Remarque : les réponses multiples sont celles des personnes qui affirment appartenir à plus d'un groupe autochtone.

En 2006, 22 % de la population totale des Premières nations résidait dans les villes désignées de la SAMU, contre 37 % de la population totale des Métis et 5 % de la population totale des Inuits (même si 17 % des Inuits du Canada vivaient dans des centres urbains à l'extérieur de l'Inuit Nunaat [Note 24]).

La SAMU touche un peu plus de la moitié de la population autochtone urbaine. La population autochtone urbaine totale a augmenté de façon spectaculaire en proportion de la population urbaine totale et de la population autochtone totale. En 1991, la population autochtone vivant en milieu urbain au Canada était de 320 000; en 2001, elle est passée à 479 360 [Note 25] et, en 2006, elle avait encore augmenté pour atteindre 623 470 personnes [Note 26]. Selon les données de Statistique Canada, en 1996, 47 % des Autochtones vivaient dans des centres urbains; en 2001, cette proportion est passée à 49 % et, en 2006, à 54 % [Note 27],  [Note 28]. Le Tableau 4 illustre la tendance à l'urbanisation de la population autochtone dans les villes désignées de la SAMU entre les recensements de 2001 et de 2006.

Source : Statistique Canada, Recensement de 2001; Recensement de 2006.

En plus de la croissance démographique et de la migration, la population autochtone urbaine devrait augmenter d'environ 10 000 par an [Note 29] en raison des changements relatifs à l'admissibilité au statut d'Indien en vertu de la Loi sur les Indiens découlant d'affaires juridiques récentes, telles que Sharon Donna McIvor, et al. c. Registraire, Affaires indiennes et du Nord Canada, et al., dans laquelle le tribunal a jugé que l'article 6 de la Loi sur les Indiens violait la Charte en faisant une discrimination entre les descendants matrilinéaires et patrilinéaires nés avant le 17 avril 1985 dans la transmission du statut d'Indien, et entre les descendants nés avant le 17 avril 1985, de femmes indiennes ayant épousé des non-Indiens et les descendants d'Indiens ayant épousé des femmes non indiennes [Note 30].

La population autochtone du Canada est beaucoup plus jeune que la population non autochtone : 48 % des Autochtones avaient moins de 25 ans en 2006. Cette tendance a également été relevée au sein de la population autochtone urbaine habitant dans les villes de la SAMU où 20,2 à 37,5 % des personnes avaient moins de 15 ans [Note 31]. Cette composition démographique a des incidences importantes sur les besoins de services de garderie, d'écoles, d'éducation et de formation [Note 32].

L'écart entre le taux de chômage [Note 33] des Autochtones vivant en milieu urbain et celui du reste de la population est marqué (le taux de chômage, parmi les Autochtones, est quatre fois plus élevé que celui de la population générale, et le taux de chômage, parmi les Métis, presque deux fois plus élevé). En outre, les membres des Premières nations qui travaillent sont moins susceptibles de travailler à plein temps que les non-Autochtones (écart de dix points de pourcentage) [Note 34]. Cela se traduit par un écart important dans le revenu médian annuel entre les Autochtones et les non-Autochtones. Dans les villes désignées de la SAMU, ces écarts varient de 2 616 $ (à Toronto) à 11 466 $ (à Regina) [Note 35].

Selon l'Étude sur les Autochtones en milieu urbain, « [l]a plus grande aspiration des Autochtones vivant aujourd'hui en milieu urbain est de poursuivre des études supérieures. C'est particulièrement le cas chez les personnes plus jeunes et moins bien nanties. » Bien qu'il s'agisse clairement d'une priorité, les niveaux de scolarité et l'acquisition de compétences professionnelles sont faibles chez les Autochtones [Note 36]. Par exemple, les membres des Premières nations sont trois fois plus susceptibles d'abandonner leurs études secondaires que les membres de la population générale (les Métis le sont 2,5 fois plus) [Note 37].

Un plus grand nombre de femmes autochtones que d'hommes autochtones habitent en ville, situation inverse à celle qui prévalait dans les réserves des Premières nations. Beaucoup de femmes autochtones sont monoparentales et déménagent avec leurs enfants [Note 38]. Près d'une famille sur quatre est une famille ayant à sa tête un parent seul. Ces familles vivent trop souvent dans des conditions difficiles. Le pourcentage d'enfants autochtones de familles à faible revenu vivant en milieu urbain a baissé entre 2001 et 2006, mais le pourcentage de ces enfants était toujours plus de deux fois supérieur à celui des enfants non autochtones de familles à faible revenu. Cette composition démographique a des incidences importantes du point de vue de la reconnaissance du besoin continu d'appui aux femmes, aux enfants et aux familles autochtones.

La population autochtone urbaine du Canada est également très mobile [Note 39]. Un Autochtone sur cinq vivant en milieu urbain occupait un autre domicile un an avant le Recensement de 2006, soit parce qu'il avait déménagé dans la même ville ou qu'il venait d'ailleurs, par exemple d'une collectivité des Premières nations ou d'une autre zone urbaine ou rurale [Note 40]. Cette mobilité importante crée des difficultés pour l'accès et la prestation de services comme l'éducation, la formation professionnelle et le logement. Il faut également souligner qu'un certain nombre de réserves faisant partie des régions métropolitaines sont incluses dans les chiffres relatifs à la population urbaine autochtone et qu'on ignore dans quelle mesure les membres des Premières nations qui vivent dans des réserves accèdent aux programmes hors réserve comme la SAMU ou dans quelle mesure les membres des Premières nations qui vivent hors réserve accèdent aux programmes offerts dans les réserves. Par exemple, la région métropolitaine de recensement de Vancouver compte 18 réserves qui abritent environ 7 675 des 40 310 Autochtones résidant à Vancouver [Note 41].

Parmi les autres besoins et priorités que nous n'avons pas mentionnés ci-dessus, mais qui ont été définis dans les entrevues d'évaluation et les études de cas, citons, entre autres, la toxicomanie et l'alcoolisme, les problèmes de santé mentale, l'ensemble des troubles causés par l'alcoolisation fœtale, les maladies chroniques (p. ex. cancer, diabète), la violence, l'exploitation sexuelle, la discrimination et la marginalisation, ainsi que le besoin d'autres aides à la famille, de renforcement de la culture autochtone, d'autonomie et d'autodétermination, de programmes destinés aux jeunes et de guérison des séquelles des pensionnats.

Principale constatation 2 : la SAMU est conçue pour permettre aux collectivités d'établir des priorités et d'allouer des ressources en fonction des besoins locaux. La preuve suggère que les Autochtones en milieu urbain utilisent des services adaptés à la culture et aux besoins des Autochtones.

Les investissements stratégiques portent sur trois domaines prioritaires relativement vastes – l'amélioration des connaissances pratiques, la promotion de la formation, de l'acquisition de compétences professionnelles et de l'entrepreneuriat et le soutien aux femmes, aux enfants et aux familles autochtones [Note 42]. Ces domaines ont été bien définis par le gouvernement fédéral, avec la participation de divers intervenants (y compris d'autres ministères fédéraux, des provinces et des municipalités, des organisations autochtones, des comités directeurs de la SAMU et des bénéficiaires du financement). La définition de ces domaines devait contribuer à orienter le financement des projets tout en donnant aux collectivités une souplesse considérable pour définir leurs propres investissements. Selon l'examen à mi-parcours de 2009, les domaines sont suffisamment inclusifs pour qu'un financement de la vaste majorité des projets communautaires puisse être demandé sans que les activités à exécuter soient restreintes.

Par ailleurs, l'examen a relevé que les priorités nationales ne limitaient pas d'une manière significative les activités des collectivités; les collectivités ont plutôt élaboré leurs propres priorités en tenant compte des priorités nationales. Par exemple, sur les 351 projets financés par la SAMU en 2007-2008 et 2008-2009, seulement dix s'intégraient mal aux trois priorités nationales (sept étaient des projets de communication, et trois étaient axés sur l'échange ou le développement culturel) [Note 43]. Comme les évaluations antérieures, la dernière vérification interne a montré que, même si les priorités nationales et locales semblaient être bien alignées, le principe selon lequel les collectivités autochtones devraient fixer les priorités et décider de l'allocation des ressources disponibles, avec l'apport des gouvernements, était largement et fermement défendu [Note 44].

Les résultats de l'Étude sur les Autochtones en milieu urbain montrent que plus de la moitié des Autochtones utilisent des services adaptées pour eux [Note 45]. Le Tableau 5 présente le pourcentage d'Autochtones vivant en milieu urbain ayant déclaré avoir souvent ou occasionnellement recours aux services, selon une ventilation fondée sur diverses caractéristiques.

Remarque : Chaque pourcentage est comparé au pourcentage global. Le signe + (-) signifie que le pourcentage, pour une caractéristique donnée, est statistiquement plus élevé (plus faible) que le pourcentage global, avec une confiance d'au moins 95 %. Source : données de l'Étude sur les Autochtones en milieu urbain (2010) de l'Environics Institute.

4.2 Harmonisation avec les priorités gouvernementales et résultats stratégiques

Principale constatation 3 : la SAMU est bien harmonisée avec l'objectif stratégique d'AADNC consistant à favoriser le « bien-être socioéconomique des Métis, des Indiens non inscrits et des Autochtones vivant en milieu urbain ».

La mission d'AADNC est d'aider les Premières nations, les Inuits, les Métis et les résidants du Nord à concrétiser leurs aspirations sociales et économiques et à créer des collectivités durables et en santé dont les membres ont une qualité de vie comparable à celle des autres Canadiens. La SAMU fait partie du résultat stratégique du BIF : « Bien-être socioéconomique des Métis, des Indiens non inscrits et des Autochtones vivant en milieu urbain [Note 46] ». Plus précisément :

Le Bureau de l'interlocuteur fédéral contribue à mieux faire connaître la situation des Métis, des Indiens non inscrits et des Autochtones en milieu urbain et leur donne la chance de participer en plus grand nombre à l'économie et à la société canadiennes. Pour ce faire, il compte sur la collaboration des ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux, des administrations municipales, des organisations autochtones et des dirigeants communautaires. [À cette fin,]  [i]l s'emploie[…] à coordonner la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain [Note 47].

Principale constatation 4 : la SAMU est harmonisée avec les priorités du gouvernement du Canada relatives aux possibilités économiques et à l'éducation des Autochtones du Canada et avec les approches horizontales de prestation des services gouvernementaux.

Le discours du Trône de 2010 a fait ressortir plusieurs éléments qui correspondent aux objectifs de la SAMU, notamment la nécessité de la création d'une main-d'œuvre qualifiée et instruite ainsi que de la prise de décisions et de l'établissement de priorités par les collectivités [Note 48].  D'autres énoncés appuient le mandat de la SAMU, tels que : « Nous n'aurons atteint notre objectif que lorsque nos Premières nations pourront profiter pleinement de tous les avantages de notre pays » (premier ministre du Canada, le 2 novembre 2007); « Notre gouvernement prendra aussi des mesures pour faire en sorte que les Autochtones du Canada puissent pleinement bénéficier des possibilités économiques. Il mettra plus particulièrement l'accent sur l'amélioration des services d'éducation à l'intention des Premières nations, en partenariat avec les provinces et les collectivités des Premières nations » (discours du Trône de 2008) [Note 49].

La SAMU est également alignée sur la priorité récente du gouvernement qui met en évidence le fait qu'un seul ministère ne peut résoudre les problèmes complexes auxquels font face les Canadiens, mais qu'il faut plutôt resserrer les liens et la coordination entre tous les ministères et à tous les échelons. La Stratégie est conçue comme une initiative horizontale destinée à favoriser la collaboration et l'alignement entre les partenaires fédéraux, provinciaux, municipaux et autochtones, de façon à répondre à des besoins définis localement [Note 50]. Sept ministères fédéraux (dont AADNC) sont signataires de la SAMU. On a voulu élargir et assouplir les modalités horizontales de la SAMU pour donner aux ministères fédéraux un mécanisme leur permettant d'appuyer des projets qui sont conformes à leurs mandats respectifs et démontrent que les ministères contribuent aux objectifs globaux du gouvernement du Canada selon une approche qui optimise les investissements fédéraux.

Dans le cadre de la Stratégie, la recherche de l'harmonisation des investissements fédéraux destinés aux Autochtones vivant en milieu urbain est conforme à une politique de longue date sur l'horizontalité, qui est encouragée entre les ministères fédéraux comme moyen d'améliorer l'efficience et l'efficacité [Note 51]. L'une des raisons les plus importantes de faire de l'horizontalité une priorité est illustrée par un exemple dans un rapport publié en 2003 par le Centre pour la collaboration gouvernementale, intitulé, From Ideas to Action: Towards Seamless Government, Policy, Politics and Governance :

[Traduction] Les programmes pouvant répondre aux besoins d'un citoyen peuvent se trouver dans plusieurs ministères. Le cloisonnement domine toujours au sein des ministères, entre les ministères et entre les ordres de gouvernement, même si la nécessité du « gouvernement horizontal » est discutée depuis une décennie. C'est pourquoi si l'on veut amener les gouvernements vers cette vision, il faut une volonté et une capacité de procéder à certains changements extrêmement profonds [Note 52].

L'engagement continu du gouvernement à l'égard de l'horizontalité a été récemment intégré à la Politique sur les paiements de transfert de 2008 du Conseil du Trésor. L'un des objectifs clés de la politique s'énonce comme suit : « il y a collaboration au sein du ministère et entre les ministères en vue d'harmoniser les programmes de paiements de transfert et d'uniformiser leur administration, lorsqu'approprié [Note 53] ».À l'échelon ministériel, AADNC est déterminé à offrir la plupart de ses programmes dans le cadre de partenariats avec des collectivités autochtones et d'autres programmes gouvernementaux, ce qui comprend la collaboration avec les Autochtones vivant en milieu urbain [Note 54].

4.3 Conformité avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Principale constatation 5 : la SAMU appuie l'objectif du gouvernement fédéral d'offrir du soutien aux Autochtones vivant en milieu urbain.

Le gouvernement fédéral étant constitutionnellement responsable envers les Indiens inscrits « vivant ordinairement dans une réserve », la responsabilité envers les Autochtones vivant en milieu urbain revient, par défaut, aux provinces, bien que le gouvernement fédéral ait administré des programmes limités en vertu des politiques plutôt qu'en vertu des droits découlant des traités [Note 55]. Le débat sur les responsabilités fédérales envers les Autochtones vivant en milieu urbain remonte au moins aux années 1980, moment où le Comité spécial de la Chambre des communes sur  l'autonomie politique des Indiens, avait constaté, avec une grande inquiétude, que malgré le fait que le gouvernement fédéral avait la compétence à l'égard des « Indiens et des terres réservées aux Indiens » en vertu du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, « les lois et les politiques fédérales ont de tout temps été élaborées de manière à nier cette responsabilité constitutionnelle jusqu'à présent en ce qui concerne les Indiens vivant hors réserve [Note 56] ». Le Comité spécial avait conclu que les « Indiens » vivant hors réserve devraient avoir droit à des programmes fédéraux spéciaux et que les « responsabilités continues » du gouvernement fédéral à cet égard devaient être reconnues.

La politique du gouvernement fédéral a consisté à créer le BIF afin d'officialiser la relation entre le gouvernement fédéral, les Métis, les Indiens non inscrits et les Autochtones vivant en milieu urbain, dont la grande majorité vit en zone urbaine. La SAMU, en tant que stratégie horizontale dont le but est d'élaborer une approche coordonnée pour la prestation de services entre les provinces et le gouvernement fédéral, est un moyen pragmatique de tenir compte des caractéristiques démographiques actuelles de la population autochtone tout en reconnaissant la relation spéciale qui existe entre les Autochtones et le gouvernement fédéral et la compétence qu'exercent les provinces à l'égard des Autochtones hors réserve.

Certains répondants ont mentionné le fait que les questions touchant les Autochtones en milieu urbain constituent une compétence partagée; aucune province ni aucun ordre de gouvernement n'assume seul cette responsabilité. Toutefois, un répondant a indiqué que même si le gouvernement fédéral n'est constitutionnellement pas responsable du bien-être des Autochtones qui vivent en milieu urbain, il est particulièrement bien placé pour assumer un rôle de leadership, car il est le mieux positionné pour coordonner les activités et les investissements liés aux questions urbaines.

La présente section porte sur l'harmonisation de la conception de la SAMU avec les objectifs à atteindre et l'obtention des résultats attendus en ce qui a trait aux partenariats, à la capacité des organisations autochtones et aux niveaux de sensibilisation à la SAMU. Nous étudierons également les incidences au niveau local dans les trois domaines prioritaires, c'est-à-dire l'amélioration des connaissances pratiques, la promotion de la formation, de l'acquisition de compétences professionnelles et de l'entrepreneuriat, et le soutien aux femmes, aux enfants et aux familles autochtones.

5.1 Harmonisation de la conception avec les objectifs de la SAMU

Principale constatation 6 : la conception souple et locale de la SAMU a renforcé la capacité de la Stratégie à traiter les questions complexes grâce à un financement axé sur les projets et aux partenariats sur le terrain. Cependant, cette conception a rendu plus complexe la gestion des enjeux plus stratégiques tels que la création de partenariats stratégiques ou nationaux, la planification, et l'harmonisation et la coordination entre les initiatives et les programmes gouvernementaux. 

Le CGRR/CVAR de 2008 souligne que l'approche communautaire de la Stratégie a été adoptée pour tenir compte du fait que les questions touchant les Autochtones vivant en milieu urbain sont complexes et ne peuvent être traitées efficacement par une seule entité, et que des solutions locales aux problèmes locaux seraient plus efficaces [Note 57]. La SAMU a été conçue pour promouvoir la collaboration et les partenariats entre les intervenants clés. 

Avant 2006-2007, c'est le BIF qui dirigeait la SAMU à partir de son Administration centrale, tandis que les services étaient fournis localement par les bureaux régionaux de Diversification de l'économie de l'Ouest Canada et de Service Canada. Depuis avril 2007, le BIF, qui assumait la pleine responsabilité de tous les volets de la Stratégie, a établi des bureaux régionaux en Ontario, au Manitoba, en Saskatchewan, en Alberta et en Colombie-Britannique [Note 58]. Aujourd'hui, la Stratégie est gérée et mise en œuvre dans 13 villes par le personnel des cinq bureaux régionaux du BIF. Selon l'examen à mi-parcours de 2009, cette présence régionale contribue à l'atteinte des objectifs de la SAMU.

Comme l'indique le CGRR/CVAR, même si AADNC a des bureaux régionaux, il a été jugé préférable que le BIF conserve un mandat distinct de celui du Ministère pour protéger la relation unique qu'entretient le gouvernement du Canada (par l'intermédiaire d'AADNC) avec les Premières nations dans les réserves. C'est pourquoi, des bureaux régionaux du BIF ont été ouverts comme solution de rechange à la prestation directe d'AADNC ou à la délégation de la responsabilité régionale à toute autre entité fédérale ou à un organisme d'exécution tiers [Note 59]. L'Administration centrale du BIF soutient les bureaux régionaux et les activités de mise en œuvre de la SAMU dans les villes qui ne sont pas encore désignées villes de la SAMU (c'est le cas actuellement de Montréal et de Halifax).

Toutefois, comme nous l'avons noté dans les constatations présentées à la section précédente, les frontières entre les populations dans les réserves et hors réserves peuvent ne pas être aussi nettes que ce que les documents de planification de 2007 laissaient entendre, ce qui signifie qu'il faut favoriser une collaboration ou des liens étroits avec les programmes et les politiques dans les réserves.

L'examen à mi-parcours de 2009 visait à répondre à la question suivante : la conception du programme est-elle adaptée pour atteindre les objectifs de la SAMU? La réponse portait sur deux éléments : a) les comités directeurs/les partenariats; et b) les objectifs stratégiques de la SAMU. L'examen soulignait que l'un des aspects principaux de la conception de la SAMU est le fait que les membres des collectivités locales soient réunis pour former un comité directeur chargé d'orienter l'allocation des ressources et les initiatives connexes de la SAMU. Au fil du temps, la composition des comités directeurs s'est modifiée. Dans certaines villes, les comités directeurs étaient composés exclusivement d'Autochtones; dans d'autres, des représentants fédéraux, provinciaux et municipaux y siégeaient comme membres actifs; ou encore les représentants gouvernementaux étaient des membres non votants [Note 60]. Actuellement, des représentants fédéraux, provinciaux et municipaux prennent part à tous les comités directeurs (bien que leurs rôles au sein des comités varient). Ce changement, relevé dans l'examen, montre que la dimension du partenariat est reconnue comme indispensable à l'atteinte des objectifs de la SAMU.

Les constatations de l'examen et l'information fournie par les participants aux études de cas font ressortir que, quelle que soit la composition des comités, la Stratégie dépend fortement des connaissances sur le terrain de la collectivité autochtone dont on a besoin pour déterminer les besoins et l'ordre de priorités des activités. Beaucoup de membres des collectivités autochtones et un certain nombre de représentants du BIF et de représentants des autres ordres de gouvernement pensent que la SAMU devrait continuer à être orientée surtout par la collectivité, les partenaires gouvernementaux jouant surtout le rôle de facilitateurs et de bailleurs de fonds. D'un autre côté, la plupart des gestionnaires du BIF ont envisagé que les gouvernements puissent aider à définir des initiatives prometteuses et à recommander les priorités, en se fondant sur leurs connaissances des projets qui ont le plus de chances de donner lieu à un appui financier et à d'autres formes d'appui gouvernemental [Note 61].

La deuxième question liée à la conception concerne l'interprétation peu homogène de l'intention de la Stratégie. Les évaluations, les examens, les vérifications, les principaux intervenants et les participants aux études de cas de la présente évaluation ont mis en lumière ce problème : beaucoup de personnes voient la SAMU comme un instrument de financement de projets et non comme une stratégie. À l'examen de 2009, lorsqu'on leur a demandé de commenter la dimension stratégique de la SAMU, un certain nombre de participants ont évoqué le financement ou la sélection de projets; ils ont été peu nombreux (sauf les cadres supérieurs du BIF) à décrire la SAMU en termes stratégiques plus généraux. Les résultats de l'examen et les constatations de la vérification indiquent que les objectifs stratégiques de la SAMU ne sont pas clairs. Ce manque de clarté est ressenti non seulement au sein de la collectivité autochtone, mais également parmi les représentants des municipalités et des provinces qui ont participé aux entrevues de la présente évaluation et ont déclaré que l'axe de l'initiative était mal défini. Apparemment, les réponses étaient centrées sur la dichotomie présente entre les éléments plus stratégiques de l'initiative (création de partenariats, planification, harmonisation et coordination entre les initiatives et les programmes gouvernementaux) et le financement de projet (qui est nécessairement temporaire, ayant une date de début et une date de fin prédéterminée et une série d'activités définies [Note 62]).

Si la vérification a bien montré que la planification communautaire était nécessaire pour s'assurer que les fonds de contribution sont correctement dépensés, elle a également relevé des disparités dans les 13 villes du point de vue de l'exhaustivité et de la qualité des plans, et un manque de précision quant à la définition et à la signification des priorités communautaires. Ce problème découle en partie du fait que le BIF n'a pas donné d'instructions sur le contenu et la présentation des plans, ni fixé de normes minimales à cet égard. Les plans opérationnels élaborés par les bureaux régionaux et le personnel de la SAMU à l'Administration centrale ont également été jugés insuffisants. L'équipe de vérification a observé que le travail de planification et d'établissement des priorités ne correspond pas comme il le devrait à la complexité de la Stratégie en général et ne suffit pas à appuyer sa mise en œuvre efficiente, efficace et coordonnée [Note 63].

Selon la vérification, le « plus grand défi » est la recherche de l'équilibre entre la souplesse accordée aux collectivités pour qu'elles établissent leurs propres priorités et la nécessité, pour le BIF, d'exercer un contrôle suffisant pour pouvoir rendre compte des dépenses des fonds de contribution au Parlement. D'après la vérification, l'analyse de certaines villes (qui se sont jointes plus récemment à la SAMU) n'est pas suffisante pour soutenir leurs priorités, et leurs plans de projets sont inadéquats; la situation n'est pas la même dans les villes bien établies de la SAMU où ces éléments sont bien documentés et étayés. Ces observations vont dans le même sens que les évaluations antérieures qui indiquaient qu'une période de démarrage suffisamment longue était nécessaire pour mettre en œuvre la SAMU  [Note 64]. De telles observations se trouvent également dans l'évaluation du projet pilote de planification communautaire globale en Saskatchewan, qui a été approuvée par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AADNC en juin 2011.

Fait plus encourageant, les vérificateurs ont observé que le BIF agit de manière très proactive pour déterminer les aspects à améliorer et qu'il applique une approche de l'amélioration continue. De cette façon, à mesure qu'il acquiert de l'expérience et saisit mieux les problèmes que pose le modèle de conception et d'exécution, le BIF s'efforce d'apporter les changements nécessaires. La vérification a également révélé que la conception de la SAMU soutient l'objectif de la prestation et du financement de programmes horizontaux, au sein du gouvernement fédéral et entre le gouvernement fédéral et les autres ordres de gouvernement, et que l'accent mis sur l'horizontalité devrait améliorer le rapport coût-efficacité [Note 65].

5.2 Obtention des résultats attendus

La présente sous-section examine l'obtention des résultats attendus dans trois domaines : partenariats et liens horizontaux (c.-à-d. horizontalité fédérale, autres partenariats et ressources à effet de levier); capacité organisationnelle autochtone; niveaux de sensibilisation.

5.2.1 Partenariats et liens horizontaux

Principale constatation 7 : la SAMU a réussi à créer et/ou à appuyer des partenariats au niveau du projet et un lien horizontal. Cependant, il reste à pallier plusieurs difficultés qui empêchent encore les partenaires de travailler horizontalement avec efficacité au niveau des politiques stratégiques. Les problèmes à résoudre sont, entre autres, la question de l'harmonisation avec les priorités ministérielles, la production de rapports sur le rendement et l'incapacité de concilier les modalités avec les obligations de rendre compte du ministère/de l'organisme.

Améliorer l'horizontalité fédérale

Au gouvernement du Canada, la question de la collaboration horizontale est une préoccupation constante depuis le milieu des années 1990. Elle se traduit dans plus de 60 initiatives horizontales en cours à l'échelle du gouvernement fédéral, dont la SAMU fait partie [Note 66]. Dans l'ensemble, l'analyse documentaire suggère que le fait d'avoir de bonnes structures horizontales ne suffit pas à garantir le succès d'une initiative. Pour qu'une initiative réussisse, il faut également que les structures aient un leadership solide (dans les ministères participants comme dans les organismes centraux), une hiérarchie des responsabilités claire et complémentaire, des ressources et des outils suffisants et un cadre permettant le dialogue continu entre les partenaires de l'initiative [Note 67].

La SAMU s'efforce de promouvoir une plus grande cohérence entre les ministères fédéraux en étudiant des modèles de collaboration horizontale renforcée, qui réunissent la recherche, les politiques et les programmes fédéraux. À cette fin, dans le cas de la SAMU, il est prévu que six ministères fédéraux (Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Justice Canada, Sécurité publique et Protection civile Canada, Patrimoine canadien, Diversification de l'économie de l'Ouest et Agence de la santé publique du Canada) travaillent officiellement ensemble pour soutenir et financer des projets communautaires. La collaboration fédérale au financement est censée réduire le double emploi et la tendance des programmes à être axés sur les fournisseurs au lieu d'être des moyens efficaces et coordonnés de répondre aux besoins des collectivités. Trois principes appuient la nature coopérative et horizontale de la SAMU :

• le mandat de la SAMU recoupe ceux de plusieurs autres ministères dans la mesure où la stratégie concerne les femmes, les enfants et les familles; l'éducation; le logement; l'emploi et les connaissances pratiques et le renforcement des capacités;
  
  
• le financement mixte des projets par des mécanismes de financement horizontaux, avec d'autres ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux, les municipalités, le secteur privé et les organisations autochtones; et
  
  
• la participation de multiples intervenants.

En 2009, l'examen à mi-parcours a indiqué que la SAMU favorisait, par divers moyens, l'horizontalité fédérale et l'harmonisation avec les mesures prises par les provinces et les municipalités pour résoudre les questions touchant les Autochtones vivant en milieu urbain [Note 68] :

• participation aux comités directeurs, aux tables de financement, aux groupes de travail et aux séances de planification de la SAMU;
  
  
• ciblage des activités des cadres supérieurs du BIF à Ottawa et dans les régions sur l'établissement de liens et la promotion d'une action concertée avec les partenaires gouvernementaux;
  
  
• prestation d'un lieu centralisant la planification communautaire, les connaissances et le savoir-faire des Autochtones dans les principaux centres urbains, afin que les ministères puissent les utiliser pour appuyer leurs propres activités; et
  
  
• accessibilité de modalités de la SAMU suffisamment souples pour faciliter le financement conjoint de projets par plusieurs ministères.

Les entrevues effectuées dans le cadre de l'évaluation ont révélé que, pour les ministères et organismes, la collaboration horizontale est un élément essentiel et avantageux pour tous les intervenants. L'horizontalité était vue comme une occasion de mobiliser des ressources par effet de levier afin d'assurer une meilleure prestation des services aux clients, une possibilité de réaliser de meilleurs travaux de recherche et un moyen de combler les lacunes et de résoudre des problèmes auxquels les ministères ne peuvent s'attaquer seuls. Les représentants des ministères et organismes ont également observé que l'horizontalité suscitait un intérêt croissant et un appui chez les sous-ministres et les dirigeants à l'échelon supérieur. Dans le même ordre d'idées, dans une recommandation sur les questions liées à la pauvreté des Autochtones en milieu urbain, le Comité sénatorial a déclaré que le modèle horizontal de la SAMU devrait être suivi pour que la coordination fédérale soit efficace [Note 69]. Cependant, les personnes interrogées ont également évoqué les nombreuses difficultés qui les empêchent de travailler efficacement de manière horizontale, difficultés qui visaient surtout les aspects suivants :

• l'équilibre des objectifs et des priorités entre les partenaires fédéraux et la nécessité de concilier les objectifs des organisations autochtones, ceux des autres ministères et ceux de la SAMU;
  
  
• le manque de ressources pour soutenir la capacité à travailler horizontalement;
  
  
• la nécessité de disposer de mécanismes efficaces de responsabilisation, d'évaluation et de mesure du rendement;
  
  
• la communication et le leadership : l'information sur la situation à l'échelle nationale et la situation à l'échelle régionale ne circule pas; il est difficile de se mettre d'accord sur le financement de projets; les connaissances sur les moyens de concilier les modalités et les exigences ministérielles en matière de production de rapports sont lacunaires; le BIF ne demande pas activement aux ministères de participer; les services ministériels constituent une difficulté; les ministères se débattent pour maintenir les partenariats; et
  
  
• la capacité est faible, les connaissances et les compétences sont limitées, le roulement du personnel est élevé au sein des organisations autochtones, et le manque de confiance est inhérent à la nature du lien entre les collectivités autochtones et le BIF.

En ce qui concerne l'harmonisation de leurs priorités par les ministères et les organismes, un répondant a fait observer qu'il n'est pas facile de trouver le juste milieu entre les objectifs de la SAMU et les objectifs ministériels dans une collectivité partagée. Les personnes interrogées ont insisté sur la nécessité d'améliorer la communication et la mise en commun d'information entre les partenaires et entre l'Administration centrale et les régions, afin de minimiser les malentendus.

Des personnes interrogées étaient préoccupées par le fait que, même si des modalités horizontales et des ententes de contribution conjointes existent, elles ne sont pas aussi stratégiques qu'elles le pourraient, et qu'un soutien et une orientation supplémentaires à l'appui d'une plus grande horizontalité, à tous les échelons, pourraient donner l'élan nécessaire à une pleine collaboration. Certains représentants du BIF ont observé qu'il a été difficile de faire participer d'autres ministères fédéraux à une approche plus stratégique/horizontale, en raison, en partie, de l'accent mis sur le niveau programmatique (dans les bureaux régionaux comme dans les autres ministères) plutôt qu'au niveau stratégique, alors que pour les partenaires fédéraux, les modalités communes étaient peu solides et mal comprises.

Cette observation se fonde sur le fait que 8 sur 495 projets seulement (environ 1,6 %) entre 2007-2008 et 2009-2010 ont utilisé les modalités horizontales. Cette utilisation limitée est une occasion perdue de réduire le fardeau de l'administration fédérale et des bénéficiaires en matière de production de rapports pour les bénéficiaires, et d'harmoniser l'appui fédéral aux initiatives en faveur des Autochtones en milieu urbain.

Renforcement des partenariats

Selon les répondants du BIF et les représentants fédéraux, la SAMU a été efficace pour ce qui est de créer et d'appuyer les partenariats et les liens horizontaux. Toutefois, en se basant sur leur expérience, ils estimaient qu'il fallait établir des relations plus officielles (p. ex. avec les provinces et les municipalités). Les répondants du BIF pensaient également qu'il n'était pas facile de réunir tous les intervenants concernés, y compris les différents groupes autochtones représentés dans chaque ville. Les répondants du BIF ont également mentionné les difficultés liées à divers processus gouvernementaux (p. ex. responsabilisation verticale) [Note 70].

Les constatations tirées de l'analyse documentaire et d'un examen des évaluations antérieures de la SAMU ont démontré qu'au fil du temps, il y a eu des améliorations dans les relations de collaboration entre les trois ordres de gouvernement, les organisations autochtones et les collectivités. Mais le degré de réussite varie (certaines relations sont solides, bien établies et très fonctionnelles, et certains partenariats sont plus fragiles, moins engagés et moins pragmatiques) en ce qui a trait aux liens horizontaux et aux partenariats dans les villes désignées de la SAMU et entre elles (p. ex. solides partenariats municipaux, mais faibles relations fédérales) [Note 71].

Les représentants provinciaux ont noté quelques obstacles à leur capacité de participer pleinement à la SAMU :

• la SAMU cible deux ou trois grands centres urbains provinciaux, alors que le gouvernement provincial doit planifier pour la province toute entière, y compris les populations rurales;
  
  
• une personne qui représente un seul ministère provincial ne peut avoir qu'une influence limitée sur les politiques gouvernementales de portée plus vaste et sur les politiques et les programmes des autres ministères ayant un rôle à jouer dans le dossier des collectivités autochtones;
  
  
• comme la majorité des programmes et des services destinés aux Autochtones vivant en milieu urbain relève de la compétence provinciale, le gouvernement provincial doit veiller, dans les stratégies de planification conjointes, à ne pas prendre d'engagements qu'il ne peut honorer en raison des coûts; et
  
  
• il peut être très difficile de briser les habitudes de conception et de prestation des programmes gouvernementaux.

En ce qui a trait à la participation fédérale à la SAMU, les données 2009-2010 de l'OEC montrent une variabilité importante entre les villes quant à la participation des représentants fédéraux locaux aux discussions sur les questions touchant les Autochtones vivant en milieu urbain, à la découverte d'occasions de collaboration, à l'établissement de relations, à l'enrichissement de la connaissance de la SAMU et à l'action des représentants fédéraux locaux comme champions des plans et des priorités de la SAMU au sein de leurs propres ministères et auprès d'autres ministères fédéraux. Selon des répondants, les relations ont été efficaces entre certains intervenants (p. ex. les représentants gouvernementaux), mais non avec d'autres (p. ex. les organisations et les collectivités autochtones). Voici des exemples :

• L'entente de la collectivité autochtone avec la Ville de Thompson est un exemple de partenariat réussi avec plusieurs dirigeants politiques autochtones qui a été facilité par la SAMU et a contribué au parachèvement d'une entente. L'entente encadre la relation de la ville avec les organisations autochtones et comprend le Conseil tribal du Keewatin, le Manitoba Keewatinowi Okimakanak, la Fédération des Métis du Manitoba et la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain de Thompson. [Note 72]
  
  
• À Winnipeg, la création de partenariats et de liens horizontaux et l'appui à cet égard ont été relativement efficaces, en partie grâce à l'accord de partenariat de Winnipeg (auquel la SAMU a participé étroitement) et au protocole d'entente ultérieur (dossier mené par la SAMU).
  
  
• À Thunder Bay, le recours à l'approche fondée sur le modèle de coopération, qui réunit des personnes provenant de divers secteurs pour cerner les lacunes et obstacles et trouver des moyens de les éliminer, a permis de créer des partenariats autochtones et des liens avec des organisations gouvernementales et d'obtenir un appui à cet égard, dans le but de rassembler les gens pour résoudre les problèmes visant les Autochtones vivant en milieu urbain.
  
  
• Des témoignages probants de deux plus petites villes suggèrent qu'il a été plus ardu de créer des partenariats avec des entités gouvernementales. Ces témoignages insistaient sur le regroupement de groupes communautaires (autochtones et non autochtones) ou sur le fait que l'absence de représentants fédéraux locaux avait rendu difficile la création de partenariats.

L'effet de levier comme mesure pour accroître la participation et les partenariats

En général, les programmes fédéraux visent à mobiliser par effet de levier des investissements d'autres ordres de gouvernement en vue du partage des coûts et à obtenir un engagement plus vaste à l'égard des objectifs d'un programme. Le Tableau 6 présente la mesure de l'effet de levier, qu'il s'agisse de contributions financières ou de contributions en nature, pour chacune des trois années, selon les sources.

Source : Données du SGIP, fournies par le BIF, qui incluent les contributions financières et les contributions en nature. Veuillez noter qu'en raison de lacunes dans les données, les chiffres ne sont fournis qu'à titre indicatif.

Jusqu'à présent, la SAMU a réussi à obtenir 44 482 099 $ supplémentaires provenant d'autres initiatives fédérales, de gouvernements provinciaux et de municipalités, d'organisations autochtones, d'organisations non gouvernementales (ONG) et d'entreprises privées, soit 1,52 dollars pour chaque dollar investi par la SAMU. C'est une indication importante, car elle montre non seulement que la SAMU est partenaire d'autres organisations, mais également que ces partenaires sont engagés à l'égard de ses objectifs. D'autres acteurs – organisations philanthropiques et entreprises privées – ont fait une contribution d'environ 1,2 millions de dollars à des projets de la SAMU de 2007-2008 à 2009-2010, et d'autres organisations – universités et organismes sans but lucratif – ont fait une contribution de 10,5 millions de dollars au cours de la même période. Ce résultat important et inattendu montre la capacité de la SAMU à réunir des organisations autour de la table.

Malgré ces résultats fort encourageants, il convient de noter, comme le montre le Tableau 7, que le ratio de l'effet de levier varie beaucoup d'une ville à l'autre. C'est Prince Albert qui a le meilleur effet de levier auprès de sources autres que la SAMU, avec un pourcentage de 82 %, alors qu'à Thunder Bay, ce pourcentage est de 31 %.

Source : données du SGIP, fournies par le BIF, qui incluent les contributions financières et les contributions en nature.

Voici d'autres remarques sur l'effet de levier :

• Aucun objectif n'a été fixé sauf celui sur l'effet de levier global; néanmoins, il convient de préciser que les contributions proviennent d'un vaste éventail de sources c'est-à-dire d'organisations gouvernementales, du secteur privé, d'ONG et d'organisations autochtones, ce qui témoigne de l'ampleur des partenariats de la SAMU.
  
  
• Les contributions provinciales (financières ou en nature) tendent à augmenter, les contributions en nature des municipalités également, mais leurs contributions financières ont baissé l'an dernier.
  
  
• Le financement de la SAMU a augmenté de 2007-2008 à 2009-2010, passant d'environ 8 millions de dollars à 11 millions de dollars, bien qu'en pourcentage du financement total, le financement a enregistré une forte baisse de 2007-2008 (57 %) à 2009-2010 (36 %), en raison d'une augmentation du financement des groupes partenaires de la SAMU au fil du temps, en particulier des partenaires fédéraux, provinciaux, municipaux, autochtones et autres (p. ex. organisations sans but lucratif et universités).
  
  
• Comparativement à d'autres villes de la SAMU, Vancouver a reçu moins d'appui d'autres ministères. Cela s'explique, au moins en partie, par le fait que des dépenses d'environ 6 millions de dollars sur 13 millions de dollars ont été consacrées au Pavillon autochtone / Village des artisans et exposition commerciale autochtone pour les Jeux olympiques d'hiver 2010. Le gouvernement fédéral a alloué un financement de 2,2 millions de dollars à ce projet, qui est passé intégralement par la SAMU. La majeure partie du financement, soit 3,8 millions de dollars, a été allouée par le Comité d'organisation des Jeux olympiques d'hiver de 2010 à Vancouver.

5.2.2 Capacité des organisations autochtones

Principale constatation 8 : progressivement, le renforcement de la capacité des organisations autochtones (et des comités directeurs de la SAMU) s'est amélioré. Les organisations définissent actuellement leurs besoins et les obstacles dans ce domaine et commencent à voir des signes d'amélioration.

Les représentants du BIF ont signalé des écarts dans les niveaux de capacité organisationnelle, non seulement entre les régions, mais aussi à l'intérieur des régions et des villes. La plupart des descriptions du renforcement de la capacité organisationnelle (et des activités connexes) des répondants du BIF visaient les comités directeurs et non les organisations autochtones établies dans les villes de la SAMU. De 2007-2008 à 2009-2010, la SAMU a investi approximativement 6,6 millions de dollars dans 92 projets de renforcement de la capacité, avec des activités de renforcement, telles que le perfectionnement et la formation professionnelle (p. ex. formation sur la mesure du rendement et la responsabilisation, la facilitation, le leadership des conseils d'administration et la rédaction de demandes de subvention); la formation offerte aux personnes qui assistent aux conférences régionales annuelles et à la conférence nationale bisannuelle, et dans le cadre de projets d'infrastructure (technologies de l'information). En général, la SAMU n'appuie pas le développement institutionnel, malgré le fait que le bureau du Manitoba a fourni un financement de démarrage pour l'établissement d'une organisation inuite à Winnipeg.

Les participants à l'évaluation ont observé que ces activités de renforcement de la capacité ont donné des résultats positifs, tels qu'une amélioration de la responsabilisation, de la production de rapports et de la présentation des propositions. Ils ont mentionné également que si la capacité organisationnelle s'est améliorée, il faut encore renforcer les compétences par l'encadrement et le mentorat dans les domaines de la stabilité de la gouvernance et de la gestion financière.

Les répondants des études de cas convenaient généralement que la capacité s'était améliorée dans les organisations autochtones grâce à la SAMU (même si les avis pouvaient différer dans une ville sur l'importance de cette amélioration, qualifiée de minime à variable). Toutefois, certains pensaient qu'il est trop tôt pour mesurer les succès obtenus dans ce domaine, alors que d'autres se demandaient s'il était justifié d'attribuer cette amélioration directement ou exclusivement à la SAMU. Certains répondants estimaient que le renforcement de la capacité était plutôt un produit dérivé d'autres activités (p. ex. le fait que la SAMU encourage une collaboration et une participation soutenues chez les intervenants).

Les répondants qui pensaient que la capacité avait été renforcée ont nommé une série d'activités et d'occasions de perfectionnement professionnel : rédaction de propositions, formation aux relations avec les médias, rédaction de rapports, éducation culturelle, mise à jour et création de sites Internet, consultations communautaires, acquisition de compétences organisationnelles et en leadership, renforcement de l'estime de soi et de la confiance en soi, établissement des priorités et des objectifs, planification stratégique et investissement dans des projets durables.

Les résultats des données de l'OEC pour 2009-2010 révèlent que certaines villes de la SAMU (5) ont investi du temps pour cerner les besoins de capacité et les priorités des organisations autochtones, et les obstacles à la satisfaction de ces besoins (cotes 3 ou 4) (voir la Figure 1). Néanmoins, dans l'ensemble, très peu de villes (2) ont réellement commencé à s'attaquer à ces besoins et à ces obstacles en élaborant un plan qui puise dans les ressources disponibles des collectivités et du BIF (cotes 3 ou 4).

Figure 1 : Résultats de l'OEC en 2009-2010 – Besoins de renforcement de la capacité cernés

[Aucune donnée de l'OEC pour Vancouver ou Saskatoon.]
Source : Rapports 2009-2010 de l'Outil d'évaluation communautaire pour les villes suivantes : Prince George, Calgary, Edmonton, Lethbridge, Prince Albert, Regina, Thompson, Winnipeg, Thunder Bay, Toronto et Ottawa. Veuillez noter que la figure 1 n'indique pas le nom des villes de la SAMU pour des raisons de confidentialité.

La figure 1 est un diagramme à bandes qui présente une cote de qualité (allant de 1 à 4) le long de l'axe des y pour chaque ville de la SAMU dans les catégories suivantes (lesquelles sont présentées le long de l'axe des x) :

1. Les besoins et les priorités en matière de développement organisationnel des organismes autochtones de prestation de services ont été cernés dans le cadre d'un processus de consultation.
   
   
2. Des efforts ont été déployés pour cerner toute compétence individuelle qui aurait besoin d'être perfectionnée, chez les fournisseurs de services autochtones et les partenaires communautaires.
   
   
3. Les obstacles qui empêchent peut-être les organismes ou les particuliers de participer à la SAMU ont été reconnus.
   
   
4. Un plan a été adopté pour réagir à ces besoins de développement des capacités et à ces obstacles grâce aux ressources de la communauté et à celles des partenaires.

Le diagramme indique que certaines villes de la SAMU (5) ont investi du temps pour cerner les besoins et priorités en matière de capacités des organisations autochtones ainsi que les obstacles à la satisfaction de ces besoins (cotes 3 ou 4); toutefois, très peu de villes (2) ont réellement commencé à s'attaquer à ces besoins et à ces obstacles en élaborant un plan qui puise dans les ressources disponibles des collectivités et du BIF (cotes 3 ou 4).

Ces résultats montrent une progression dans le renforcement de la capacité depuis l'année 2005, où l'évaluation formative avait révélé que la SAMU n'avait pratiquement pas offert de ressources pour améliorer la capacité de chaque organisation dans les domaines du développement de projets et de l'élaboration de propositions [Note 73].

En 2006, l'examen à mi-parcours a indiqué que la moitié des collectivités de la SAMU avait tenu des ateliers ou fourni des ressources spécialement axées sur le renforcement des capacités. Ce commentaire concernait aussi bien le développement de projets et l'élaboration de propositions que l'acquisition de compétences organisationnelles, telles que la planification, la mise sur pied de conseils d'administration et la gestion financière [Note 74]. Cependant, malgré ces efforts, une analyse des tendances fondée sur les données de l'OEC et réalisée en 2007-2008 a révélé que les intervenants pensaient que les comités directeurs de la SAMU ne faisaient rien pour cerner les besoins de renforcement des capacités, tant sur le plan organisationnel que sur le plan des compétences [Note 75].

En 2009, selon l'examen à mi-parcours, environ 66 % des organisations estimaient que la SAMU avait contribué à élever la capacité communautaire de résoudre les problèmes touchant la population urbaine autochtone et à élever la capacité de certaines organisations communautaires de services autochtones, grâce à des contributions en faveur de l'augmentation du personnel, de l'amélioration de l'espace de travail et de l'équipement, de la formation individuelle, de l'acquisition de compétences et du développement organisationnel. De 2007 à 2009, 82 projets financés à l'échelle nationale comportaient un volet sur le renforcement de la capacité organisationnelle [Note 76].

5.2.3 Niveaux de sensibilisation

Principale constatation 9 : des éléments de preuve indiquent que la sensibilisation aux questions touchant les Autochtones vivant en milieu urbain s'améliore mais demeure insuffisante et que les effets sur le degré de sensibilisation du grand public ont été limités.

D'après l'évaluation formative de 2005, la communication n'était pas satisfaisante dans la plupart des villes participantes dans la mesure où les membres des collectivités étaient généralement peu renseignés sur la SAMU et s'inquiétaient de leur manque de participation à la prise de décisions concernant le financement des projets [Note 77]. L'examen à mi-parcours de 2005-2006 a indiqué que les communications avec les collectivités autochtones établies dans les villes participantes étaient considérées comme un volet essentiel de la SAMU. Le rapport d'examen mentionnait que si un grand nombre de villes avaient organisé un forum communautaire sur la SAMU au cours de la dernière année pour informer les membres des collectivités des réalisations de la Stratégie, dans d'autres villes, cette activité est encore sur la « liste des choses à faire ». Tous les dirigeants communautaires ont expliqué qu'en raison de l'ampleur des travaux à mener pour établir un comité directeur, planifier et mettre en œuvre un nouveau processus de financement, il reste peu de temps pour sensibiliser et consulter les membres des collectivités. Les villes sans stratégie de communication et sans consultation publique régulière sont celles où on relève la plus faible sensibilisation à la SAMU. À l'échelle nationale, des progrès importants dans le domaine des communications – à l'aide de moyens tels qu'un site Internet amélioré de la SAMU, un site extranet, des conférences communautaires de la SAMU, un calendrier de la SAMU et la création d'un caucus national autochtone sur la SAMU – ont été rapportés [Note 78].

En réaction à ces constatations, l'équipe de la SAMU a élaboré un plan de communication stratégique (2007) pour les villes désignées de la Stratégie afin d'informer les Autochtones vivant en milieu urbain des services et des programmes qui leur sont accessibles auprès du gouvernement du Canada; de rehausser la sensibilisation du public à l'égard des problèmes auxquels se heurte la population urbaine autochtone et les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour les résoudre en renouvelant la SAMU; de renforcer les partenariats entre tous les ordres de gouvernement, les Autochtones et d'autres intervenants, en vue d'améliorer la collaboration et la communication sur ces questions. Le plan indiquait également que la couverture du dossier par les médias était faible à modérée, que la plupart des annonces portaient sur le financement de projet de services sociaux et que, même si la majorité des Canadiens convenait du caractère prioritaire du dossier, près de la moitié d'entre eux était incapable de citer un seul des problèmes importants vécus par les Autochtones [Note 79].

Une analyse des tendances effectuée d'après les données de l'OEC pour 2007­2008 a montré que, d'après les membres des comités directeurs, l'efficacité des activités de communication (dans les deux sens) entre les représentants de la SAMU, la collectivité autochtone et le grand public était moyenne (note de 2,4 sur 5). Selon le rapport d'analyse, la communication était un aspect qui demandait beaucoup d'améliorations. Si un grand nombre de villes ont déclaré qu'elles travaillaient à un plan de communication, d'autres n'ont pas eu le temps d'y penser. En général, les villes ont signalé que la participation du public aux réunions des comités directeurs de la SAMU ou aux réunions des sous-comités ou des groupes de travail était faible ou nulle [Note 80].

L'examen à mi-parcours de 2009 a révélé que les réunions communautaires sont devenues plus fréquentes et mieux organisées et qu'elles ont attiré une plus grande participation (souvent, plus d'une centaine de personnes y assistent, un résultat de loin supérieur au nombre de participants à l'organisation de l'activité). Dans le sondage mené auprès des organisations autochtones lors de l'examen à mi-parcours, 90 % des répondants connaissaient la SAMU, 84 % avaient été contactés pour participer à des consultations communautaires sur la SAMU et 15 % ne participaient pas aux activités de la SAMU (parce qu'on ne leur avait pas demandé d'y participer ou parce qu'ils étaient trop pris par d'autres tâches, par exemple). Les deux tiers des répondants au sondage ont également déclaré que grâce à la SAMU, les Autochtones sont plus nombreux à utiliser les ressources communautaires [Note 81].

Dans la présente évaluation, tous les répondants du BIF ont convenu que la Stratégie a permis, grâce à une série d'activités locales, provinciales et nationales, d'accroître les niveaux de sensibilisation et d'appui à l'égard des questions touchant les Autochtones vivant en milieu urbain. L'outil de communication efficace le plus couramment cité était l'Étude sur les Autochtones en milieu urbain de 2010, qui a bénéficié d'une couverture médiatique à sa première diffusion en 2010 et chaque fois qu'a été publié un rapport connexe sur une ville en particulier. Les représentants du BIF ont souligné également que la sensibilisation s'était améliorée grâce aux sites Internet, aux bulletins, aux communiqués et aux campagnes de sensibilisation du public dans les médias locaux (« de bons comptes rendus dans les médias »), au financement du Pavillon aux Jeux olympiques de 2010, à la participation aux activités locales et au renforcement des relations à tous les échelons. Par contre, d'autres répondants, y compris les experts en la matière interrogés, n'étaient pas sûrs que la SAMU ait réussi à élever, en général, les niveaux de sensibilisation et d'appui aux questions et aux priorités du dossier des Autochtones vivant en milieu urbain. Toutefois, ces répondants ont indiqué que la sensibilisation était limitée parce que la Stratégie n'existe que dans 13 villes et que dans certaines villes, le financement a surtout servi à des programmes et à des services déjà établis (peu d'initiatives nouvelles peuvent être remarquées).

Dans les études de cas, deux villes seulement ont mentionné que la SAMU avait des effets positifs importants sur le niveau général de sensibilisation et d'appui aux priorités visant les Autochtones en milieu urbain (Lethbridge et Thunder Bay). Les participants aux études de cas ont donné diverses explications, notamment, le fort appui du maire de Lethbridge, le travail de promotion du conseil autochtone de Lethbridge ainsi que l'appui de bénévoles obtenu par le comité directeur de Thunder Bay et sa participation aux activités communautaires et la prestation d'un soutien à d'autres collectivités de Thunder Bay. Plusieurs villes ont mentionné des degrés d'impact variables allant de minimes à très importants (p. ex. Saskatoon, Ottawa, Edmonton), tandis que d'autres villes n'avaient guère de preuves de réussite à présenter dans ce domaine (p. ex. Toronto). La faible sensibilisation à l'égard des besoins et des priorités des Autochtones vivant en milieu urbain concernait généralement le grand public, et les participants pensaient que cette faiblesse s'expliquait par le fait qu'on avait peu mis l'accent sur ce segment de la société (la population autochtone a été la plus ciblée), que les ressources étaient limitées et qu'il n'y avait pas de plans de communication locaux. En général, les activités décrites comme facteurs de l'augmentation du degré de sensibilisation étaient, entre autres, les séances de mobilisation des comités directeurs (avec la collectivité autochtone), les activités publiques auxquelles le comité directeur a contribué (Journée nationale des Autochtones, festivals) et les « accords » ou les déclarations officielles de collaboration entre l'administration municipale et les organisations ou organes politiques autochtones. Cela dit, l'évaluation a permis de trouver des éléments de preuve de l'impact, au niveau des projets, sur la sensibilisation du grand public au dossier des Autochtones en milieu urbain. Par exemple, l'Étude sur les Autochtones en milieu urbain a bénéficié d'une importante couverture médiatique au pays dans de grands médias tels que CBC et le Globe and Mail.

5.2.4 Incidences au niveau communautaire

Principale constatation 10 : il est clair que la SAMU a mobilisé un financement important dans les trois domaines prioritaires, et il est possible de citer des preuves empiriques de réussite. Toutefois, les incidences de ces projets sont difficiles à évaluer en raison des caractéristiques de l'approche de la Stratégie qui ont logiquement donné lieu à des projets très divers dans une même ville et entre les villes, à un manque d'objectifs et de cibles de rendement et à des données inégales sur le rendement.

La SAMU est censée apporter des améliorations aux conditions socioéconomiques des clients, ce qui doit leur permettre d'accroître leur degré d'autonomie et de réduire leur dépendance à l'égard des programmes sociaux. Pour ce faire, les projets de la SAMU ont ciblé stratégiquement trois domaines prioritaires : l'amélioration des connaissances pratiques; la promotion de la formation, de l'acquisition de compétences professionnelles et de l'entrepreneuriat; le soutien aux femmes, aux enfants et aux familles autochtones.

De 2007-2008 à 2009-2010, la SAMU a alloué un financement d'environ 24 millions de dollars à 403 projets dans les trois domaines prioritaires. Ces investissements ont permis d'attirer 38 millions de dollars supplémentaires provenant d'un vaste éventail d'intervenants, dont les gouvernements provinciaux, les municipalités, les organisations autochtones et les ONG. Le Tableau 8 illustre la répartition du financement et le nombre de projets par domaine prioritaire :

Source : Données du BIF.

Si ces réalisations sont importantes, la collaboration ne peut être vue comme un résultat en soi. Comme le greffier du Conseil privé l'a souligné dans le rapport de 2002 sur l'administration des politiques fédérales dans les régions : « La collaboration horizontale n'est pas une fin en soi, c'est une façon de travailler [Note 82] ».

Il est absolument nécessaire de comprendre les incidences socioéconomiques de la Stratégie pour évaluer son rendement. Toutefois, il n'a pas été possible, dans le cadre de cet exercice, de les mesurer, au niveau sectoriel ou communautaire. Nous l'avons déjà mentionné dans le rapport : les modalités de la SAMU n'ont pas fixé d'objectifs précis pour les trois domaines, et aucun document de base ne donne de cibles ou d'indicateurs qui mesureraient les progrès dans les domaines prioritaires. Par exemple, deux des principaux indicateurs de rendement de la priorité des « compétences professionnelles » sont le nombre de personnes ayant reçu des services de développement de l'emploi et le nombre de personnes ayant trouvé un emploi par suite de la formation. En 2008-2009, sur 248 participants, 22 ont suivi une formation professionnelle spécialisée ou une autre formation et 24 ont obtenu un emploi. Cette information est difficile à interpréter dans la mesure où le contexte n'est pas connu et où elle ne permet pas de savoir précisément comment les projets de la SAMU pourraient contribuer, au fil du temps, à l'augmentation de l'emploi ou au bien-être des Autochtones (c'est-à-dire que les résultats sont basés sur les rapports de fin de projet seulement).

Les rapports trimestriels de 2010-2011 donnent quelques cibles précises relativement aux conditions socioéconomiques générales des Autochtones vivant en milieu urbain. Ces cibles ont été conçues en reconnaissance du besoin de mesures de progrès plus objectives, tout en tenant compte du fait que les objectifs doivent être revus dans le cadre d'une initiative en cours visant à établir une série plus solide de mesures de rendement pour la SAMU. Les objectifs provisoires sont les suivants :

• d'ici 2011, augmentation de 2 % du nombre d'Autochtones vivant dans les villes désignées de la SAMU détenant un diplôme d'études secondaires;
  
  
• d'ici 2011, augmentation de 2 % du nombre d'Autochtones vivant dans les villes désignées de la SAMU ayant un emploi; et
  
  
• d'ici 2011, augmentation de 2 % du revenu total moyen des Autochtones vivant dans les villes désignées de la SAMU.

Malheureusement, le lien entre ces objectifs socioéconomiques généraux et le rôle de la SAMU n'est pas clair. Le calendrier de l'évaluation n'a pas permis non plus d'examiner les grands changements survenus dans les villes de la SAMU ou entre elles. Par exemple, le Recensement de 2006 offre des données de référence claires pour la Stratégie; toutefois, il a été impossible d'exploiter les données du Recensement de 2011 en raison du calendrier de l'évaluation. Dans l'Étude sur les Autochtones en milieu urbain de 2010, l'Environics Institute fournit des données plus récentes et détaillées qui présentent un grand intérêt, mais les méthodes d'échantillonnage et les variables ne correspondent pas à celles du Recensement, ce qui empêche d'établir une comparaison statistique entre les deux études. Il en va de même des différences dans l'approche de l'Enquête sur la population active de Statistique Canada.

Dans la pratique, la portée des projets financés était vaste, ce qui permet une souplesse et des variantes locales, mais rend difficile le regroupement des données pour une ville ou entre les villes. Des représentants ont signalé que, par exemple, dans le cadre du projet de logement de l' Aboriginal Housing in Action Society (AHAS), la SAMU a alloué un financement à l'AHAS en 2007-2008 pour la réalisation d'une étude de faisabilité, la planification de la construction d'un projet d'habitation et des plans opérationnels futurs pour le projet. L'année suivante, le ministère des Affaires municipales et du Logement de l'Alberta a alloué 4,3 millions de dollars à l'AHAS pour la construction d'un complexe de 29 unités de logement abordable. Ce financement était conditionnel à l'exécution réussie des activités financées par la SAMU. 

Cette information sur les projets montre bien comment le financement de la SAMU a débouché sur la construction de logements abordables, mais il est moins évident de regrouper les données et celles des autres projets pour déterminer l'incidence globale de la Stratégie. Les outils actuels de mesure du rendement comme le SGIP ne sont pas suffisants pour soutenir ce type d'analyse. En fait, plusieurs difficultés sérieuses ont été relevées en ce qui concerne le SGIP : une attention limitée aux données qualitatives, des incohérences et des lacunes dans les données et des difficultés à produire des rapports sur demande (p. ex. pour recenser les investissements par domaine prioritaire, il a fallu que le personnel de la SAMU compile manuellement des données et des chiffres qui auraient dû être structurés et déclarés au moyen du SGIP).

Il faudra tirer des leçons de l'expérience d'autres administrations qui ont reconnu les difficultés de la mesure des incidences socioéconomiques élargies des initiatives de financement communautaire. Par exemple, l'expérience acquise récemment à l'échelle internationale avec les fonds publics d'investissement local appelé « fonds d'investissement social [Note 83] » présente un intérêt pour la SAMU. À la fin des années 2000, 45 pays ont utilisé ces fonds pour appuyer des initiatives locales et le pouvoir décisionnel et la prise en charge communautaires, tout en s'efforçant de fournir des incitatifs pour les investissements dans les priorités nationales. D'après un examen récent de la Banque mondiale, ce type d'approche de la prestation peut améliorer les retombées et la durabilité, mais [Traduction] « la réalisation d'évaluations rigoureuses (des fonds sociaux) présente de sérieuses difficultés d'ordre technique. Les méthodologies servant à évaluer les incidences des fonds sont particulièrement complexes. Les menus des investissements multisectoriels et le fait que ces fonds soient axés sur la demande compliquent la présélection du type d'investissement ou du lieu et créent d'autres problèmes lorsqu'il s'agit d'éliminer la distorsion dans la sélection [Note 84] ».

Un autre élément à envisager pour l'avenir est la possibilité d'utiliser, une fois qu'ils seront plus solides, les plans communautaires ou des ententes comme le protocole d'entente de Winnipeg [Note 85], que le BIF a aidé à promouvoir en tant que mécanismes de mesure des améliorations à l'échelle locale.

Dans cette section, nous étudierons l'efficience et l'économie en évaluant comment la SAMU alloue les ressources (c'est-à-dire le processus d'allocation, les dépenses réelles par comparaison avec les dépenses prévues et le point de vue des intervenants sur le rapport coût-efficacité de l'utilisation des ressources), dans quelle mesure la SAMU pourrait faire double emploi avec d'autres initiatives, et les pratiques exemplaires ou prometteuses.

6.1 Allocation des ressources

Principale constatation 11 : les règles d'allocation entre les villes ne sont pas claires et créent des disparités. De plus, si on tire actuellement des leçons sur les équilibres à trouver entre la capacité et les responsabilités, il n'y a pas de repères clairement établis sur ce qui constitue des investissements acceptables dans l'administration, les partenariats et le renforcement de la capacité comparativement aux dépenses de projets entre les villes et sur la durée.

Dépenses réelles : comparaison avec les dépenses prévues

Comme il en a été question à la section 2, la SAMU a reçu au total une allocation de ressources de 68,5 millions de dollars sur cinq ans (de 2007-2008 à 2011-2012). De cette somme, 41 millions de dollars devaient être dépensés d'ici la fin de 2009-2010, répartis entre les trois fonds de la SAMU : le Fonds d'investissements communautaires (50 %), le Fonds d'édification des capacités des communautés (14 %) et le Fonds central (8 %). Le reste devait être affecté à l'Administration centrale du BIF (7 %) et à ses bureaux régionaux (22 %). (Voir les détails sur la ventilation des dépenses prévues de la SAMU dans le tableau 1 de la section 2.3.)

Le Tableau 9 illustre les dépenses réelles par rapport aux dépenses prévues, pour chacun des trois fonds de la SAMU, de 2007-2008 à 2009-2010.

Source : Dossiers de programme de la SAMU.
Remarque : Les données salariales liées à la SAMU ont été enregistrées dans le budget salarial global du BIF en 2007.

Les documents financiers de la SAMU montrent que les dépenses globales étaient d'environ 10,7 millions de dollars en 2007-2008, 13,4 millions de dollars en 2008-2009 et 15,6 millions de dollars en 2009­2010, soit respectivement 78 %, 99 % et 114 % des dépenses prévues pour l'année. Les dépenses sont plus faibles que prévues en 2007-2008, ce qui s'explique, au moins en partie, par le fait que les dépenses de salaires et de fonctionnement de l'Administration centrale du BIF étaient enregistrées dans le budget général du BIF (au lieu d'être attribuées spécialement à la SAMU). Toutefois, même sans cette différence, les dépenses ont été inférieures d'environ 2 millions de dollars par rapport au montant prévu. En 2009-2010, les dépenses réelles ont dépassé de 15 % les dépenses prévues en raison des circonstances exceptionnelles liées aux Jeux olympiques d'hiver de 2010, la Stratégie étant devenue, à cette occasion, l'instrument par lequel AADNC a fourni 2,2 millions de dollars à l'appui des Jeux.

Sur la période de trois ans, les montants réels alloués au Fonds d'investissements communautaires et au Fonds d'édification des capacités des communautés étaient conformes aux montants prévus. Par contre, les dépenses associées au Fonds central ont été inférieures à ce qui avait été prévu (62 % de moins que prévu). 

Les responsables de la SAMU ont déclaré que, pour allouer les montants à chaque fonds, ils se sont fondés sur les leçons tirées des premières années d'existence de la Stratégie. En 2004-2005, la Stratégie a financé des projets par le biais du Fonds d'investissements communautaires. L'année suivante, les investissements ont été prolongés afin de soutenir le renforcement de la capacité dans les villes désignées, à l'appui des partenariats avec le gouvernement et d'autres organisations, élément que les examens et les évaluations ont décrit comme une étape importante pour atteindre les objectifs de la Stratégie. L'équipe d'évaluation n'a pas trouvé d'autres éléments de preuve justifiant la répartition du budget entre les fonds.

Allocations des ressources entre les villes

L'évaluation n'a pas permis d'expliquer clairement pour quelle raison les 13 villes ont été désignées au départ comme des villes de la SAMU. Cela dit, il est vrai que les documents de planification de la SAMU précisent que la désignation de cinq autres villes pourrait être envisagée si celles-ci prouvent qu'elles ont une population autochtone importante, qu'il y existe une volonté de collaborer au sein de la collectivité autochtone et avec d'autres partenaires locaux (y compris des partenaires non autochtones) et qu'elles peuvent compter sur l'engagement ferme et concret des provinces et des municipalités. Il est également clairement précisé dans les documents de planification que, pour accéder aux fonds, les villes désignées doivent avoir reçu un engagement du gouvernement provincial et de la municipalité à l'égard d'un financement selon une formule de partage des coûts (à parts égales) et faire la preuve des liens entre les priorités locales et les priorités nationales.

L'attribution de montants du Fonds d'investissements communautaires et du Fonds d'édification des capacités des communautés à chaque ville désignée de la SAMU s'est basée sur les allocations effectuées dans le cadre des projets pilotes de la SAMU, en tenant compte de la répartition des 68,5 millions de dollars tout au long du mandat de cinq ans. Dans cette optique, les allocations du Fonds d'investissements communautaires à chaque « grande » ville ont représenté 750 000 $ et celles du Fonds d'édification des capacités des communautés, 185 000 $. La Stratégie prévoit allouer aux « petites » villes 400 000 $ du Fonds d'investissements communautaires et 100 000 $ du Fonds d'édification des capacités des communautés. En théorie, chaque « grande » ville devrait recevoir 9,9 % du financement total, et chaque « petite » ville, 5,3 %.

Le tableau 10 ci-après présente les dépenses totales (dont celles du Fonds d'investissements communautaires et du Fonds d'édification des capacités des communautés) de chaque ville, de 2007-2008 à 2009-2010. Ainsi, il semble qu'en moyenne, les grandes villes ont reçu 9 % du financement total et les petites villes, environ 5 %, soit des proportions conformes à l'allocation prévue. Cependant, lors de l'évaluation, des variations importantes ont été observées dans les proportions, par rapport à l'allocation prévue. Par exemple, dans les grandes villes, les pourcentages varient entre 3 %, à Ottawa (pourcentage le plus faible), et 18 %, à Vancouver (pourcentage le plus élevé).

En 2006-2007, Regina et Toronto ont renouvelé les partenariats des comités directeurs et la participation locale. Selon les examens indépendants réalisés dans ces villes pour fonder le renouvellement, un obstacle à l'établissement d'une assise efficace et stable pour les comités directeurs était en partie la pression que représente l'obligation de formuler des recommandations sur l'investissement des allocations. Pour que Regina et Toronto aient le soutien nécessaire pour le renouvellement, les allocations destinées aux projets ont été réduites et celles destinées à la création des capacités ont été maintenues au même niveau que dans les autres grandes villes. Regina et Toronto ont donc obtenu chacune 400 000 $ du Fonds d'investissements communautaires et 185 000 $ du Fonds d'édification des capacités des communautés. L'expérience de ces deux villes a été utile pour faire les allocations ultérieures à Ottawa, nouvelle ville désignée dans le cadre du renouvellement de 2007-2008. Ottawa n'a pas reçu 400 000 $ du Fonds d'investissements communautaires et 185 000 $ du Fonds d'édification des capacités des communautés, mais plutôt 200 000 $ et 185 000 $.

Source : Données du SGIP fournies par le BIF.
Note : Il existe de légères différences entre le tableau 10 et le tableau 9 au niveau des dépenses totales.

Le Tableau 11 montre les données de la population autochtone et de la population totale des villes de la SAMU. Une observation mérite d'être notée : dans trois des quatre « petites » villes, la proportion des Autochtones était nettement supérieure à celle de n'importe quelle des grandes villes, ce dont la SAMU devrait peut-être tenir compte dans les allocations futures.

À une exception près, les Autochtones sont plus nombreux dans les « grandes » villes, c'est pourquoi la répartition de la SAMU suggère une formule de base par habitant pour le financement. Toutefois, une analyse approfondie des données montre clairement que le financement par habitant varie considérablement entre les villes de la SAMU. Par exemple, Edmonton reçoit environ 40 $ par habitant, et Lethbridge, 463 $ par habitant.

Source : Données du Recensement de 2006
Remarque : Le financement par habitant n'inclut pas les frais généraux associés aux salaires et au fonctionnement du BIF.
Remarque : Les dépenses prévues par habitant sont basées sur l'allocation initiale de 935 000 $ aux grandes villes et de 585 000 $ aux petites villes, y compris les modifications susmentionnées à Ottawa, Toronto et Regina.

Allocation des ressources, par type de dépenses

Pour analyser la répartition du financement entre les différents objectifs de la SAMU, l'équipe d'évaluation a demandé une ventilation relative aux projets ayant contribué à renforcer la capacité et aux projets ayant contribué aux trois domaines prioritaires. À l'heure actuelle, le SGIP ne peut fournir de ventilation. C'est pourquoi un analyste de la SAMU a calculé manuellement le nombre de projets et leur coût.

Le Tableau 12 présente les données résultant de ces calculs :

Source : Dossiers de programme de la SAMU (données du SGIP fournies par le BIF).

7.1 Conclusions

Les constatations de la présente évaluation amènent à conclure que la SAMU conserve sa pertinence, mais qu'il faut être prêt à adapter ses pratiques et son approche pour qu'elle demeure pertinente. La SAMU vise à permettre aux collectivités de fixer des priorités et d'allouer des ressources afin de répondre aux besoins locaux des Autochtones vivant en milieu urbain. Compte tenu de la diversité culturelle de la population autochtone urbaine, de sa croissance démographique actuelle et de ses conditions socioéconomiques inférieures à celles de la population non autochtone, on s'attend à ce que la SAMU demeure nécessaire. La Stratégie va dans le sens de la responsabilité du gouvernement fédéral de fournir des programmes spéciaux aux Autochtones vivant en milieu urbain; elle est également conforme à ses priorités relatives aux possibilités économiques et en matière d'éducation pour les Autochtones canadiens, et au résultat stratégique d'AADNC « Bien-être socioéconomique des Métis, des Indiens non inscrits et des Autochtones vivant en milieu urbain ».

La conception souple et locale de la SAMU a renforcé la capacité de cette dernière de traiter les questions complexes grâce à un financement axé sur les projets. Cependant, cette conception a compliqué la gestion des enjeux plus stratégiques tels que la création de partenariats, la planification, l'harmonisation et la coordination, à l'échelle nationale, entre les initiatives et les programmes gouvernementaux.

L'évaluation a mis en lumière certains défis particuliers liés au rendement, dont l'alignement des priorités des divers intervenants, la sensibilisation du grand public aux problèmes touchant la population autochtone urbaine, la production de rapports sur le rendement (en particulier en ce qui a trait aux incidences de la SAMU sur les collectivités dans les trois domaines prioritaires : amélioration des connaissances pratiques, promotion de la formation, de l'acquisition de compétences professionnelles et de l'entrepreneuriat, et soutien aux femmes, aux enfants et aux familles autochtones). Elle a également fait ressortir l'incapacité à concilier les modalités horizontales de la Stratégie avec les responsabilités des ministères et organismes.

Malgré tout, la SAMU a réussi à rassembler des partenaires de divers horizons autour des projets, c'est-à-dire des organisations autochtones, des gouvernements provinciaux, des municipalités, des entreprises privées, des organisations sans but lucratif et des initiatives fédérales. La SAMU a permis de sensibiliser ceux qui participent directement à la Stratégie aux problèmes des Autochtones en milieu urbain, et a aidé à renforcer la capacité des organisations autochtones et des comités directeurs de la SAMU. Ces réalisations ont contribué à harmoniser les programmes gouvernementaux avec les besoins précis des Autochtones en milieu urbain.

Parallèlement, des éléments de preuve indiquent que, depuis le lancement de la Stratégie, des changements sont survenus tels que la croissance de la population urbaine, les signes d'un intérêt accru pour les questions autochtones et le déploiement d'efforts pour approfondir la compréhension des relations entre les populations vivant dans les réserves et hors de celles-ci. Ces changements montrent qu'il est possible et nécessaire de favoriser une souplesse accrue de façon à profiter de synergies éventuelles avec de nouveaux intervenants.

Certes, l'équilibre est délicat entre les besoins locaux et les priorités fédérales, mais il ne faudrait pas que des mesures soient prises à l'avenir sans qu'une attention particulière soit portée à l'amélioration de la maîtrise de son créneau par la SAMU et aux incidences possibles, ainsi qu'à l'amélioration de l'efficience et de l'économie, comme l'indiquent les constatations suivantes :

• La SAMU complète des initiatives déjà établies en créant des partenariats et en intégrant des mécanismes de financement. Il n'y a aucune preuve de chevauchements inutiles entre la SAMU et d'autres initiatives.
  
  
• Les règles d'allocation entre les sites ne sont pas claires et créent des disparités. De plus, si on tire actuellement des leçons de l'équilibre entre la capacité et les responsabilités, il n'y a pas de repères clairement établis sur ce qui constitue des investissements acceptables dans l'administration, les partenariats et le renforcement des capacités, comparativement aux dépenses de projets entre les sites ou au fil du temps.
  
  
• Plusieurs améliorations ont été apportées à la mise en œuvre de la Stratégie, mais les problèmes de longue date liés à qualité de la mesure du rendement n'ont pas encore été résolus.

7.2 Recommandations

Les responsables de la SAMU devraient suivre les recommandations suivantes :

1. Fixer des objectifs clairs pour orienter le travail réalisé dans le cadre de la Stratégie, notamment à l'égard du renforcement des capacités et de l'obtention des résultats dans les domaines prioritaires;
   
   
2. Revoir la stratégie de mesure du rendement de la SAMU conformément aux lignes directrices et aux exigences actuelles du Ministère de façon à :
   
   
   1. améliorer la surveillance et la mesure des résultats, tout particulièrement aux échelons communautaire et sectoriel (priorités),
      
       
   2. renforcer la surveillance et l'évaluation de l'efficience et de l'économie de la SAMU dans tous les secteurs d'activité, et
      
      
   3. permettre la réalisation d'examens périodiques des domaines prioritaires de la SAMU avec les intervenants autochtones et d'autres partenaires clés, afin de s'assurer qu'ils tiennent compte des priorités principales à l'échelle des régions et des ministères fédéraux;
      
      
3. Envisager de diversifier les modèles de prestation et les partenaires de la SAMU, de façon à optimiser la portée et les retombées de la Stratégie; et
   
   
4. Collaborer étroitement avec les partenaires fédéraux, afin de faciliter les travaux de simplification des exigences d'administration et de production de rapports dans les initiatives horizontales.