Archivée - Évaluation formative du Plan d'action relatif aux revendications particulières

Date : Avril 2011
Projet no 10005

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Table des matières

• Résumé
• Réponse de la direction/Plan d'action
• 1. Introduction
• 2. Procédure de l'évaluation
• 3. Constatations de l'évaluation - Pertinence
• 4. Constatations de l'évaluation - Rendement
• 5. Conclusions et recommandations

Résumé

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) a mené une évaluation formative du Plan d'action relatif aux revendications particulières. Annoncé par le gouvernement fédéral en 2007, le Plan d'action a entraîné une réforme fondamentale du processus de règlement des revendications particulières afin d'en accroître l'équité et la transparence.

L'objectif de l'évaluation était d'obtenir une vision indépendante et neutre du degré de réussite du Plan d'action par rapport aux résultats escomptés, de déterminer dans quelle mesure la conception et l'exécution du Plan d'action contribuent à l'atteinte des objectifs du Ministère en ce qui concerne la résolution des revendications particulières et de cerner les possibilités d'améliorer la conception et la mise en œuvre du Plan.

La procédure utilisée pour la présente évaluation comprenait l'examen des documents, la recension des écrits, l'examen des dossiers et la réalisation d'entrevues avec un vaste éventail d'intervenants clés représentant le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les Premières nations. L'évaluation a été confiée à la société PRA Inc., sous la direction de la DGEMRE et avec le soutien d'un comité consultatif comprenant des représentants de la Direction générale des revendications particulières (DGRP) et de Justice Canada.

Voici les résultats et les conclusions clés de l'évaluation.

Justification et pertinence

Les objectifs du Plan d'action relatif aux revendications particulières sont étroitement alignés sur les priorités gouvernementales ainsi que les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral envers les Premières nations. Les traités entre les Premières nations et la Couronne ont une très grande valeur, car ils assurent une solide relation de collaboration entre le gouvernement fédéral et les Premières nations. Il importe d'honorer sans retard indu l'obligation de fournir des terres et d'autres actifs en vertu de ces traités et d'autres obligations juridiques non acquittées à l'égard des Premières nations. Le Plan d'action vise à remédier aux lacunes, devenues évidentes, de la mise en œuvre du processus de règlement des revendications particulières au Canada.

Le Plan d'action répond à des préoccupations de longue date des Premières nations. En premier lieu, il a permis la création du Tribunal des revendications particulières, une institution complètement indépendante ayant le pouvoir législatif de prendre des décisions définitives au sujet des revendications. Le Tribunal répond à la préoccupation, systématiquement évoquée par les Premières nations, du fait que le Canada était à la fois juge et partie dans le règlement extrajudiciaire des revendications particulières. Le Plan d'action répond également au besoin des Premières nations de pouvoir compter sur un processus plus rapide, à AINC et à Justice Canada, pour régler leurs revendications particulières. De plus, la création d'un fonds de règlement réservé manifeste clairement la volonté du gouvernement fédéral de respecter son engagement de consacrer des ressources financières suffisantes à tout nouveau règlement.

Cela dit, la mise en œuvre du Plan d'action a également une incidence moins positive sur les relations entre le gouvernement fédéral et les Premières nations. Le concept de norme minimale ainsi que les changements apportés à l'examen et aux négociations ont exclu encore plus les Premières nations du processus de règlement des revendications particulières. Le modèle opérationnel triennal pour les négociations semble particulièrement problématique. On constate un sentiment croissant de frustration chez les Premières nations, pour qui l'esprit même du Plan d'action ne sera pas respecté si ce modèle opérationnel est imposé systématiquement, sans égard à la nature et à la complexité de chaque revendication.

Pour dénouer les impasses lors des négociations entourant les revendications particulières, les parties auront recours à des services de médiation. Le Ministère a mis sur pied une Unité des services de médiation. Bien que celle-ci ne soit pas encore entièrement opérationnelle, des travaux ont été entrepris en vue d'établir le mécanisme par lequel on pourra obtenir des services de médiation indépendants. La médiation demeure très prisée des Premières nations.

Conception et prestation

La DGRP a élaboré et mis en œuvre de nouvelles procédures internes pour les éléments clés du processus de règlement des revendications particulières. Ces nouvelles procédures redéfinissent de façon importante le rôle d'AINC, de Justice Canada et des Premières nations. On ne connaît pas encore toutes les conséquences de cette initiative, puisque le Tribunal des revendications particulières n'est pas encore opérationnel.

AINC utilise une norme minimale pour examiner les nouvelles revendications déposées par les Premières nations. Les éléments de preuve qui ressortent de cette évaluation indiquent que l'examen des nouvelles revendications en fonction de cette norme est fait en temps opportun. On pourrait toutefois améliorer le processus en donnant une réponse détaillée aux Premières nations dont la revendication a été jugée insatisfaisante relativement à la norme. À l'heure actuelle, la rétroaction semble très limitée, ce qui fait que les Premières nations ont de la difficulté à décider des démarches à entreprendre ensuite.

La DGRP tente actuellement d'examiner toutes les nouvelles revendications et d'informer les Premières nations si une offre de négociation sera faite au cours de la période de trois ans stipulée dans la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. Ce faisant, la DGRP devait composer avec un retard important dans le traitement des dossiers. Il n'est pas certain que le délai de trois ans pourra être respecté. De nombreuses revendications ont été examinées jusqu'ici, mais on ne sait pas s'il restera un arriéré le 16 octobre 2011.

Bien qu'aucun délai n'ait été fixé pour la négociation des revendications, la Loi sur le Tribunal des revendications particulières stipule que les Premières nations peuvent soumettre une revendication au Tribunal si elle n'a pas été réglée après trois ans de négociation. C'est pourquoi la DGRP a mis en œuvre un modèle opérationnel basé sur un échéancier de trois ans pour négocier et régler les revendications. Comme nous l'avons déjà mentionné, cette approche est problématique. D'abord, il est évident que la DGRP ne pourra pas respecter ce délai dans le cas de certaines revendications, qui sont simplement trop complexes. Aussi, même si ce modèle est susceptible d'aider la DGRP à planifier ses ressources humaines, il est loin d'être fidèle à l'esprit du Plan d'action, en particulier s'il débouche sur la fermeture d'un nombre important de dossiers en raison d'une impasse, qui pourrait être évitée en prolongeant le délai de négociation.

Les nouvelles procédures internes exercent une pression considérable sur le personnel de la DGRP. Cette dernière n'a pas été en mesure de pourvoir tous les postes prévus à la suite du Plan d'action. La situation s'est avérée particulièrement difficile en raison de l'accumulation importante de dossiers que la DGRP devait traiter.

L'évaluation indique que, pour l'instant, les Premières nations sont confrontées à bien des difficultés, surtout en ce qui concerne la préparation de la soumission initiale de la revendication. Comme il faut respecter la norme minimale et que la soumission peut devoir être assez solide pour être présentée au Tribunal, les Premières nations doivent investir un niveau plus élevé de ressources pour élaborer ces revendications.

La DGRP a créé une solide base de données qui fournit de l'information à jour sur l'état et le degré d'avancement de chaque revendication présentée au Ministère. De plus, la Direction des négociations a élaboré un outil, à partir du logiciel Microsoft Project, qui sert à prévoir les différentes étapes du processus de négociation et à en assurer le suivi. La Direction de la recherche et des politiques a elle aussi élaboré et mis en œuvre un outil Microsoft Project qui permet de suivre l'évolution de l'état et du degré d'avancement des revendications en cours d'évaluation. Ce sont des pratiques exemplaires à maintenir.

Efficacité et économie

Dans le contexte actuel, le Plan d'action est le processus le plus approprié et le plus efficace pour produire les résultats escomptés. Quand le gouvernement fédéral a dévoilé le Plan d'action, il fallait améliorer le processus de règlement des revendications particulières. Comme nous l'avons indiqué précédemment, les quatre piliers du Plan d'action semblaient adéquats pour compenser ce qui était considéré comme des lacunes du processus.

Des ressources financières considérables ont été attribuées pour le Plan d'action et, à ce jour, ce niveau de financement semble suffisant pour en soutenir la mise en œuvre efficace. En ce qui concerne les ressources humaines, nous avons déjà souligné que la DGRP n'a pas réussi à pourvoir tous les postes prévus au départ, ce qui exerce une pression considérable sur le personnel.

Le fonds réservé envoie le message clair que le gouvernement fédéral met de côté des ressources importantes pour régler les revendications particulières. Seul le temps nous dira si le financement de 2,5 milliards de dollars sur dix ans sera suffisant pour régler toutes les revendications recevables. Il est bon de noter que, si des fonds additionnels sont nécessaires, il serait possible de suivre d'autres processus pour obtenir ces ressources.

Réussites et résultats préliminaires

L'avancée actuelle dans la mise en œuvre du Plan d'action contribue à la production de la plupart des résultats escomptés au cours des trois à cinq premières années.

L'adoption de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières fournit aux Premières nations un échéancier qui leur permet de prévoir et de surveiller la progression de leurs revendications. De plus, comme ce rapport le démontre, ce nouvel échéancier a sans nul doute accéléré le traitement des revendications particulières. Bien que le Tribunal ne soit pas encore opérationnel, il permet également d'assurer aux Premières nations et au gouvernement fédéral l'accès à une solution extrajudiciaire qui mènera à l'aboutissement du processus.

La constitution du fonds de règlement réservé facilite, dans une certaine mesure, le règlement financier des revendications. Toutefois, la DGRP doit quand même suivre un processus assez long afin de pouvoir donner suite au règlement conclu. Ce processus a un effet direct sur la période nécessaire pour mener à bien le processus de négociation. Le fonds réservé, combiné au processus de production de rapports établi par la DGRP, a accru la transparence en ce qui concerne les ressources financières investies par le gouvernement fédéral pour régler les revendications bien-fondées.

Les nouvelles procédures internes révisées accélèrent le processus de règlement, et certains efforts ont été faits pour adapter ce processus à la nature des revendications, par exemple grâce à la production accélérée d'avis juridiques. Comme nous l'avons mentionné déjà, il n'est pas certain que ces nouvelles procédures permettront d'éliminer complètement l'arriéré actuel, mais il ne fait aucun doute qu'une grande partie des dossiers en souffrance pourra être traitée.

Avant le Plan d'action, les tables de négociation avaient accès à des services de médiation sur demande. Les services de médiation continuent d'être offerts sur demande. Nous élaborons actuellement des mécanismes, comme une offre à commandes et une liste de médiateurs indépendants, pour faciliter et accélérer l'accès à des services de médiation indépendants.

On peut certainement s'attendre à ce que les changements résultant du Plan d'action améliorent la capacité du gouvernement fédéral et des Premières nations de régler les revendications particulières, ce qui en retour pourrait favoriser le développement social et économique. Mais il faut attendre pour voir si ce processus amélioré aura pour effet d'accroître la confiance entre les Premières nations et le gouvernement fédéral. Ce rapport cerne les points qui pourraient être améliorés dans le processus de règlement des revendications particulières en vue d'atteindre cet objectif fondamental.

Recommandations

Nous recommandons à AINC :

1. d'envisager la possibilité de modifier le modèle opérationnel de négociation et de règlement actuel pour prolonger au-delà de trois ans la période prévue pour les négociations, au besoin;
2. d'examiner les procédures relatives à l'étude initiale de la revendication par rapport à la norme minimale afin de s'assurer que les Premières nations dont la revendication est jugée non conforme à cette norme reçoivent une réponse adéquate;
3. d'informer tous les intervenants de la façon dont les activités liées au pilier des services de médiation seront utilisées et du processus qui s'appliquera pour offrir ces services. Ce processus devrait être élaboré en collaboration avec les Premières nations; et
4. de communiquer plus efficacement avec tous les intervenants du processus pour les revendications dont le montant excède 150 millions de dollars.

Réponse de la direction/Plan d'action

Évaluation formative du Plan d'action relatif aux revendications particulières
Projet no 10005
Secteur : Traités et gouvernement autochtone

Réponse de la direction

Le premier ministre a annoncé le Plan d'action relatif aux revendications particulières en juin 2007. Beaucoup de progrès a été réalisé dans la mise en œuvre de ce plan d'action, comme l'indiquent les constatations de l'évaluation formative. La DGRP était d'ailleurs impatiente de connaître ces résultats, qui  portent sur les réalisations à ce jour et les domaines dans lesquels il y a encore du travail à faire. La DGRP examinera attentivement les préoccupations soulevées dans les constatations de l'évaluation en tenant compte de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières et des engagements du gouvernement à l'égard du règlement rapide et équitable des revendications particulières.

Les résultats de l'évaluation formative serviront à orienter : l'examen quinquennal de La justice, enfin en 2012-2013, la vérification des revendications particulières en 2012-2013, l'évaluation sommative du Plan d'action relatif aux revendications particulières en 2012-2013 et la révision législative de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières en 2013-2014. Les résultats seront également pris en considération pour la planification opérationnelle de la DGRP et pourraient être soulignés dans divers documents, comme le rapport d'étape sur les revendications particulières, qui est mis à jour deux fois par année et affiché sur le site Web d'AINC, les notes d'information à l'intention des cadres supérieurs et les documents d'information préparés en vue de la participation de représentants du Ministère aux délibérations du Comité permanent.

Réponse à la recommandation 1 : L'un des principaux objectifs du Plan d'action était d'accélérer le traitement et le règlement des revendications particulières. Le modèle opérationnel triennal a été établi surtout pour appuyer l'atteinte de cet objectif. Ainsi, afin d'économiser des coûts, les ressources ont été calculées en fonction de la période de trois ans. Prolonger la période prévue pour la négociation (ou l'évaluation) rendrait la Couronne vulnérable au renvoi de revendications au Tribunal par les Premières nations et à des critiques, comme des allégations de transfert intentionnel du « fardeau » au Tribunal.

Réponse à la recommandation 2 : Les Premières nations sont informées par écrit des détails concernant les lacunes de leur revendication. La lettre qui leur est envoyée contient généralement des explications importantes du fait que la revendication ne répond pas à la norme minimale. Cette norme a été établieen consultation avec l'Assemblée des Premières Nations (APN), et les Premières nations peuvent la consulter sur le site Web du Ministère. Il est à noter que le personnel de la DGRP collabore avec les Premières nations pour corriger les lacunes décelées dans leurs soumissions, mais de façon moins approfondie qu'avant la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. Nous devons nous assurer de ne pas guider les Premières nations dans la préparation de leurs revendications, mais de assurer l'équilibre dans le niveau de rétroaction qui leur est fourni.

Réponse à la recommandation 3 : AINC facilitera l'accès à des services de médiation en maintenant une liste de médiateurs dont les services pourront être obtenus au moyen d'une offre à commandes. Les médiateurs seront choisis par la table de négociation, avec le consentement des parties. L'APN, qui représente les intérêts des Premières nations, a été invitée à participer à l'établissementdes critères de sélection des médiateurs et d'autres aspects du processus de sélection et elle a reçu des fonds à cette fin. De plus, l'APN a également reçu des fonds pour participer à l'élaboration d'outils de communication avec les médias et d'outils de sensibilisation. Jusqu'à maintenant, l'APN a refusé de participer à ces processus. Il est à noter que les tables de négociation avaient accès à des services de médiation avant la mise en œuvre du Plan d'action et qu'elles continuent d'y avoir accès sur demande. Nous élaborons actuellement des mécanismes, comme une offre à commandes et une liste de médiateurs indépendants, pour faciliter et accélérer l'accès à des services de médiation indépendants.

Réponse à la recommandation 4 : On mentionne qu'il y a très peu de revendications de valeur élevée connues. Conformément au Plan d'action, ces revendications doivent être approuvées par le Cabinet et, par conséquent, font l'objet du processus d'examen confidentiel du Cabinet. Nous veillerons à mettre le site Web du Ministère à jour pour rendre compte de cette information.

Plan d'action

Je recommande au Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'approuver la réponse de la direction et le plan d'action.

Originale signé le 15 avril 2011 par

Judith Moe
Directrice intérimaire, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus.

Originale signé le 15 avril 2011 par

Patrick Borbey
Sous-ministre adjoint principal, Traité et gouvernement autochtone

La réponse de la direction/ le plan d'action pour Évaluation formative du Plan d'action relatif aux revendications particulières a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen le 19 avril 2011.

1. Introduction

1.1 Aperçu

La DGEMRE a entrepris une évaluation formative du Plan d'action relatif aux revendications particulières. L'objectif de l'évaluation était d'obtenir une vision indépendante et neutre du niveau de réussite du Plan d'action relativement aux résultats escomptés, de déterminer dans quelle mesure la conception et la prestation du Plan d'action soutiennent l'atteinte des objectifs du Ministère en ce qui concerne le règlement des revendications particulières et de cerner les possibilités d'améliorer la conception et la mise en œuvre du Plan d'action. La DGEMRE a retenu les services de PRA Inc. pour fournir de l'assistance à toutes les étapes du processus d'évaluation.

Ce rapport est divisé en cinq sections. L'introduction fournit un aperçu du processus d'évaluation ainsi qu'une description du Plan d'action relatif aux revendications particulières. La procédure associée à l'étude est décrite dans la section 2, y compris une description de la portée et du calendrier de l'évaluation, un résumé des problèmes et des questions connexes soulevés dans ce rapport et une description des diverses méthodes utilisées pour recueillir les données et formuler les conclusions de l'évaluation. On trouve également dans la section 2 un aperçu des rôles, des responsabilités et de l'assurance de la qualité qui appuient l'étude. Les sections 3 et 4 résument toutes les constatations ayant émergé pendant le processus de collecte des données. La section 3 porte tout particulièrement sur la pertinence du Plan d'action, tandis que la section 4 met l'accent sur le rendement réel des quatre piliers du Plan d'action. Enfin, les conclusions et les recommandations sont présentées dans la section 5.

1.2 Description du Plan d'action

1.2.1 Contexte

Une revendication particulière est une revendication formulée par une Première nation contre le gouvernement fédéral portant sur l'administration des terres et d'autres biens des Premières nations ou le non-respect d'un traité. La nature des griefs formulés dans les revendications particulières varie grandement, à l'image des relations historiques diverses entre les différentes Premières nations et la Couronne. Citons comme exemples le défaut de fournir suffisamment de terres de réserve, la gestion inadéquate des fonds des Premières nations et la cession de terres de réserve sans le consentement valide d'une Première nation.

Un processus global de négociation des revendications particulières a été établi pour la première fois en 1973. Ce processus de règlement extrajudiciaire visait à fournir une solution de rechange aux litiges par le truchement d'un processus fondé sur la négociation collaborative qui permettrait un règlement plus rapide et économique et l'obtention des résultats désirés par les deux parties.

Le processus de règlement des revendications particulières a été critiqué par les Premières nations et d'autres parties. En 2006, le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a formulé ses critiques dans le rapport Négociations ou affrontements : le Canada a un choix à faire. Le Canada a répondu au rapport du Sénat par le document La justice, enfin : mise en œuvre du plan d'action du Canada pour accélérer le règlement des revendications particulières (2007). Ce plan d'action, annoncé le 12 juin 2007, a entraîné une réforme fondamentale du processus de règlement des revendications particulières afin d'en accroître l'équité et la transparence.

1.2.2 Les quatre piliers du Plan d'action

Le plan d'action s'appuie sur quatre piliers :

• établir un tribunal indépendant ayant le pouvoir de rendre des décisions exécutoires;
• allouer un financement de 250 millions de dollars par an pendant dix ans au règlement des revendications et au paiement des indemnités décidées par le Tribunal;
• rationaliser les procédures gouvernementales internes afin de réduire ou d'éliminer l'arriéré des revendications non traitées; et
• améliorer l'accès aux services de médiation pour soutenir les négociations.

Pilier 1 : la Loi sur le Tribunal des revendications particulières

La Loi sur le Tribunal des revendications particulières est entrée en vigueur le 16 octobre 2008. Elle prévoit la création d'un tribunal indépendant habilité à rendre des décisions exécutoires sur la validité des revendications particulières et les indemnités financières accordées, jusqu'à un maximum de 150 millions de dollars par revendication. Elle établit aussi les règles et lignes directrices relatives à l'organisation, au fonctionnement et à l'utilisation du Tribunal.

La Loi stipule que le Tribunal doit être composé d'un maximum de six membres à plein temps nommés à partir d'une liste de six à dix-huit juges de juridiction supérieure. Elle précise également les quatre conditions qui doivent être réunies pour permettre aux Premières nations de saisir le Tribunal d'une revendication :

• si, après la recherche et l'évaluation, le ministre décide de ne pas négocier une revendication, en tout ou en partie;
• si le ministre n'a pas informé la Première nation, dans les trois ans suivant la date de dépôt de la revendication auprès du ministre, de son acceptation ou de son refus de négocier un règlement;
• si une revendication en négociation n'a pas débouché sur un accord de règlement définitif dans les trois ans suivant la date de l'avis du ministre de sa décision de négocier un règlement; et
• si le ministre consent, avant que les trois ans se soient écoulés, à ce que la Première nation présente sa revendication devant le Tribunal [Note 1].

En définissant ces conditions, la Loi prévoit des échéanciers pour l'évaluation et la négociation des revendications particulières. Elle accorde trois ans au gouvernement pour franchir l'étape de la recherche et la négociation et donner une réponse à la Première nation, que la revendication soit ou non acceptée pour négociation. Elle accorde également trois ans aux parties pour parvenir à un accord. Passé ce délai, la Première nation sera autorisée à soumettre sa revendication au Tribunal sans l'approbation du ministre [Note 2].

Voici d'autres points importants de la Loi.

• La Loi précise que les statuts de prescription ou le principe du délai préjudiciable ne s'appliquent pas aux revendications particulières saisies par le Tribunal.
• Elle stipule que les revendications doivent être évaluées (contenu, forme et présentation) par rapport à une norme minimale raisonnable permettant de déterminer si une revendication peut être présentée au ministre.
• La Loi fixe à 150 millions de dollars l'indemnité maximale que le Tribunal peut accorder pour une revendication.
• La Loi accorde au Tribunal le pouvoir d'octroyer des indemnités à la charge de la Couronne fédérale, mais elle limite la forme de l'indemnité qu'il peut octroyer et les circonstances donnant droit à une indemnité (p. ex., le Tribunal ne peut accorder qu'une indemnité financière et non une indemnité pour dommages-intérêts punitifs ou exemplaires).

En accordant aux Premières nations l'accès aux audiences du Tribunal et à ses services de greffe, on espère offrir aux Premières nations une solution plus expéditive que le litige, advenant le rejet de la revendication aux fins de la négociation ou l'échec des négociations. Le Tribunal, en tant qu'instance indépendante, devrait répondre aux préoccupations de longue date des Premières nations, qui voient un conflit d'intérêts dans le processus de règlement des revendications, contribuer à consolider la confiance entre les Premières nations et la Couronne et accroître la perception de légitimité concernant le processus de règlement des revendications particulières. Le pouvoir du Tribunal de rendre des décisions finales exécutoires et d'accorder des indemnités à la charge de la Couronne fédérale permettra de mener à bien le processus et d'y donner un caractère définitif. 

Les échéanciers établis visent à accélérer le processus de règlement, de façon à favoriser le règlement rapide d'un plus grand nombre de revendications. Ils permettent également de donner aux Premières nations une meilleure indication de l'évolution prévue de leur revendication.

Pilier 2 : Le fonds de règlement réservé

Le Plan d'action prévoit la création d'un fonds réservé de 250 millions de dollars par année pendant dix ans (soit un total de 2,5 milliards de dollars) pour le règlement des revendications particulières. Il s'agit d'une augmentation par rapport aux ressources consacrées au règlement de ces revendications avant l'adoption du Plan d'action. Les paiements provenant du fonds sont autorisés par le règlement des revendications particulières ou une décision du Tribunal.

Le fonds de règlement devrait accroître la capacité de versement des indemnités et faciliter l'accès au financement pour les personnes qui participent à la négociation des revendications particulières et à la préparation des offres de règlement.

Le fonds devrait également encourager la transparence et la sensibilisation du public, puisque l'engagement de fonds pour le règlement des revendications particulières fera l'objet d'une annonce publique. De nouvelles exigences en matière de rapports concernant l'utilisation des fonds devraient également accroître la transparence du processus de règlement. En donnant aux Premières nations l'assurance que des fonds suffisants seront disponibles pour régler leurs revendications, peu importe en quelle année, le fonds devrait promouvoir la confiance entre les Premières nations et le gouvernement et donner au processus une certitude accrue.

Pilier 3 : Les services de médiation

Avant la mise en œuvre du Plan d'action, les services de médiation étaientdu ressort de la Commission des revendications particulières des Indiens. Depuis le Plan d'action, la Commission a été dissoute et une liste de médiateurs indépendants a été établie. On fait appel à ces médiateurs pour aider aux négociations au besoin. Un accord mutuel entre les parties (les Premières nations et la Couronne) est requis pour le recours à ces services et pour la sélection des médiateurs dans chaque cas.

La possibilité pour les parties d'accéder à des services de médiation pendant la négociation devrait mener à un processus plus collaboratif. Le statut d'indépendance des médiateurs, en particulier, peut aider les parties à explorer les points litigieux sous d'autres angles. Le gouvernement fédéral a décidé qu'il était plus rentable de se doter d'une liste de médiateurs auxquels on ne fera appel qu'en cas de besoin que de créer une entité distincte pour fournir les services de médiation. En aidant les parties à dénouer les impasses des négociations, les services de médiation devraient permettre de mener à terme la négociation d'un plus grand nombre de revendications de façon plus efficace plutôt que de recourir au Tribunal ou à des litiges.

Pilier 4 : Les procédures gouvernementales internes

Pour atteindre l'objectif du Plan d'action d'éliminer l'arriéré des dossiers des revendications particulières et éviter les retards, et pour respecter les échéanciers fixés par la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, AINC a simplifié les procédures gouvernementales internes.

Comme nous l'avons déjà mentionné, un des changements apportés aux procédures gouvernementales internes est l'ajout de la norme minimale au processus d'examen préliminaire. Suivant cette norme, les revendications qui sont jugées non conformes sont aussitôt renvoyées à la Première nation; les revendications ne sont présentées au ministre que si elles respectent la norme. Parmi les autres changements apportés aux procédures internes, notons le groupement des revendications semblables à l'étape de la recherche et de l'évaluation et la séparation des revendications de faible valeur de celles de plus d'ampleur et de complexité. Les employés de Justice Canada s'emploient à produire rapidement des avis juridiques pour les revendications de faible valeur, et ceux de la DGRP s'efforcent d'accélérer le processus de règlement.

Tous les changements apportés aux procédures internes visent à améliorer l'efficacité du processus de règlement des revendications particulières de façon à respecter les délais établis et à éliminer les retards dans le traitement des dossiers. La norme minimale a pour but de doter les Premières nations de lignes directrices claires pour les aider à préparer leurs revendications, ce qui aura pour effet d'améliorer la qualité des soumissions et de réduire le temps nécessaire à la recherche et aux évaluations historiques et juridiques. De même, on prévoit que le classement des revendications selon la taille et la complexité (et le retrait des revendications complexes d'une valeur supérieure à 150 millions de dollars) résultera en un traitement plus efficace des revendications de faible valeur. 

Les revendications de plus de 150 millions de dollars sont actuellement retirées du processus de règlement des revendications particulières. Les revendications de très grande valeur (plus de 150 millions de dollars) doivent être présentées au Cabinet puisque le ministre doit obtenir un mandat distinct approuvé par le Cabinet pour pouvoir les accepter aux fins de la négociation.

1.2.3 Objectifs

Le principal objectif de la politique sur les revendications particulières est de faire en sorte que le gouvernement fédéral s'acquitte de ses obligations juridiques en souffrance par la conclusion d'accords de règlement négociés. L'objectif global du Plan d'action relatif aux revendications particulières est d'assurer un règlement définitif de ces revendications par un moyen plus rapide, plus juste et plus transparent.

1.2.4 Le processus de règlement des revendications particulières selon le Plan d'action

Étape 1 : Présentation des revendications et examen préliminaire

Le processus de règlement des revendications particulières commence lorsqu'une Première nation présente une revendication. Dans les six mois qui suivent, la revendication fait l'objet d'un examen préliminaire (par la DGRP et Justice Canada) par rapport à une norme minimale. Si la revendication est jugée conforme à la norme, elle est déposée auprès du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, auquel cas la Première nation est avisée par écrit de la date de dépôt de la revendication. Si la revendication ne respecte pas la norme minimale, elle est renvoyée à la Première nation avec une explication. Le ministre peut demander à la Première nation de lui fournir de l'information manquante. À cette étape, la Première nation est tenue de s'assurer que le dossier est complet, que l'information qu'il contient est exacte et que la présentation répond à la norme minimale.

Étape 2 : Recherche et évaluation

La date de dépôt de la revendication auprès du ministre marque le début de la période de recherche et d'évaluation de trois ans, durant laquelle le ministre doit décider si la revendication sera acceptée aux fins de la négociation. À cette étape, le personnel de la DGRP examine le dossier historique de la violation présumée. Un dossier, contenant la revendication et les résultats d'autres recherches pertinentes, est alors soumis à Justice Canada afin d'obtenir un avis juridique. Un conseiller juridique de ce ministère participant à l'examen des revendications particulières établit alors si le gouvernement fédéral a vraiment une obligation juridique en souffrance. 

Étape 3 : Recommandation et prise de décision

La revendication, ainsi que l'examen historique et l'avis juridique de l'étape 2, est alors soumise à l'examen du Comité consultatif des revendications [Note 3]. Dans les trois ans suivant le dépôt auprès du ministre, le Comité devra recommander à celui-ci d'accepter ou non de négocier la revendication et le ministre devra informer la Première nation de la décision. S'il y a une obligation juridique en souffrance, il revient au ministre de décider si le gouvernement du Canada entamera des négociations avec la Première nation.

Si la Première nation n'obtient pas de réponse du ministre dans un délai de trois ans, ou si le ministre choisit de ne pas négocier la revendication, la Première nation peut présenter la revendication au Tribunal des revendications particulières. Le Tribunal a le pouvoir de rendre une décision exécutoire concernant la validité de la revendication et d'accorder une indemnité maximale de 150 millions de dollars par revendication.

Étape 4 : Négociation et règlement

Pour les Premières nations qui reçoivent un avis du ministre selon lequel leur revendication sera négociée, un autre délai de trois ans commence. La Première nation, les représentants de la DGRP et toute autre partie ajoutée à la revendication commencent alors à négocier. S'il y a lieu, des services de médiation peuvent être demandés pendant cette période pour faciliter les négociations.

Idéalement, la Première nation reçoit une offre de règlement définitif. La Loi sur le Tribunal des revendications particulières n'exige pas que les négociations soient menées à terme dans les trois ans. Toutefois, si un accord n'est pas conclu pendant cette période à compter de la date où la revendication a été acceptée aux fins de la négociation, la Première nation peut soumettre sa revendication au Tribunal des revendications particulières pour obtenir un règlement par le truchement de ce processus plutôt que de poursuivre la négociation.

1.2.5. Gestion du programme, intervenants clés et bénéficiaires

Gouvernance

Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone d'AINC est tenu de s'assurer que le Plan d'action relatif aux revendications particulières est géré de manière efficace, ce qui sous-entend une utilisation appropriée des ressources humaines et financières. Cette responsabilité s'étend aussi aux activités de surveillance et d'évaluation.

La DGRP d'AINC est chargée de la mise en œuvre et de l'administration du Plan d'action. Les responsabilités précises sont les suivantes :

• réception et évaluation des revendications particulières des Premières nations par rapport à la norme minimale;
• dépôt des revendications particulières respectant la norme minimale auprès du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien;
• soumission de recommandations au ministre concernant l'acceptation ou le rejet d'une revendication aux fins de la négociation;
• négociation du règlement des revendications particulières avec les Premières nations;
• surveillance et évaluation des tables de négociation et production de rapports périodiques;
• formulation de mandats financiers pour régler les revendications particulières;
• paiement des accords négociés par AINC ou des indemnités accordées par le Tribunal des revendications particulières;
• administration de la subvention pour le règlement des revendications particulières; et
• collecte de données sur le rendement et communication des résultats.

Le ministère de la Justice formule un avis indiquant si une obligation juridique en souffrance correspond à une revendication. Il donne également des conseils sur les mandats financiers soumis à l'examen du Comité consultatif des revendications et donne des conseils juridiques à AINC pendant le processus de négociation. Enfin, il représente le Canada devant le Tribunal des revendications particulières.

Intervenants clés et bénéficiaires

Les entités et organisations qui peuvent bénéficier du règlement des revendications particulières sont les suivantes :

• les Premières nations – certitude accrue en ce qui concerne les droits sur les terres et les ressources naturelles, règlements monétaires et fonciers pouvant appuyer le développement communautaire et correction des injustices;
• les ministères fédéraux – AINC, Justice Canada, le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor, par la clarification des rôles et responsabilités, avec des ressources additionnelles pour assurer la mise en œuvre du Plan d'action relatif aux revendications particulières;
• les gouvernements provinciaux et territoriaux – certitude accrue en ce qui concerne les droits sur les terres et les ressources naturelles;
• les organismes autochtones représentatifs – correction des injustices;
• les gouvernements locaux avoisinant les collectivités des Premières nations –relations améliorées et possibilité accrue d'établir des plans concernant la gestion des terres et les ressources naturelles; et
• le secteur privé – confiance accrue dans ses décisions en matière d'activités commerciales et d'investissement en ce qui concerne les intérêts des Premières nations relativement aux terres et aux ressources naturelles.

1.2.6 Ressources du programme

Ressources d'une valeur de 67 931 430 $ (fonctionnement et entretien d'AINC et de Justice Canada) et de 1 596 016 $ (locaux).

Le Cabinet a approuvé un financement de 250 millions de dollars par année pendant dix ans. Le financement pour la période de cinq ans se terminant en 2013-2014 est vu comme un financement « permanent » devant être utilisé pour payer les indemnités connexes au règlement des revendications (jusqu'à 150 millions de dollars par revendication) et pour recouvrer toute somme prêtée aux Premières nations pour soutenir les négociations. Outre ce fonds de règlement réservé, le Plan d'action prévoit d'autres ressources financières et humaines, notamment :

• dépenses de fonctionnement – le financement supplémentaire pour soutenir l'embauche de personnel. AINC et Justice Canada ont prévu qu'ils auront besoin de plus d'employés à temps plein pour assurer la mise en œuvre et l'administration du Plan d'action relatif aux revendications particulières. La DGRP a prévu embaucher 31 nouveaux employés à plein temps, y compris des négociateurs, des recherchistes, des analystes et des gestionnaires de portefeuille. De plus, Justice Canada avait l'intention d'embaucher 25 nouveaux employés à plein temps, notamment des professionnels du domaine juridique, des techniciens juridiques et du personnel de soutien;
• contributions – AINC fournit des contributions non recouvrables aux Premières nations en vue de les aider à effectuer des recherches pour leurs revendications particulières et, au besoin, à porter leurs revendications devant le Tribunal;
• prêts – AINC fournit des prêts recouvrables pour soutenir les requérants des Premières nations dans le processus de négociation. Les prêts sont remboursés à même l'indemnité versée par le Canada dans le cas d'un règlement ou à la suite d'une décision du Tribunal des revendications particulières;
• financement de la médiation – le Canada assumera le coût des services de médiation indépendants fournis aux tables de négociation des revendications particulières. Un financement de 5 millions de dollars sur quatre ans est offert pour soutenir la prestation de ces services. Cette somme s'ajoute aux montants déjà mentionnés et comprend les salaires, les avantages sociaux, les compensations de TPSGC et les subventions et contributions; et
• greffe du Tribunal des revendications particulières – le greffe du Tribunal des revendications particulières recevra un financement lorsqu'un crédit parlementaire aura été établi. Entre-temps, AINC a consenti à assurer le financement du greffe.

2. Procédure de l'évaluation

2.1 Portée et calendrier de l'évaluation

L'évaluation formative du Plan d'action relatif aux revendications particulières est axée sur les activités qui ont eu lieu depuis 2007. Étant donné que l'accent est mis sur le Plan d'action – plutôt que sur l'ensemble du processus de règlement des revendications particulières, les activités du Tribunal des revendications particulières et de son greffe ne faisaient pas partie de la portée de l'évaluation. Bien que le Tribunal ait été créé en raison du Plan d'action, il s'agit d'un organisme quasi-judiciaire indépendant dont les activités et celles de son greffe sont au-delà de l'influence directe du Plan d'action.

Le cadre de référence de cette étude a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE) d'AINC le 28 juillet 2010. Le travail sur le terrain s'est déroulé de septembre 2010 au 31 janvier 2011.

2.2 Problèmes d'évaluation et questions connexes

L'évaluation portait sur la pertinence, la conception et l'exécution, l'efficience et l'économie ainsi que les réussites et les résultats préliminaires du Plan d'action relatif aux revendications particulières. Le tableau ci-dessous détaille les questions et les indicateurs relatifs à l'évaluation.

2.3 Méthodes d'évaluation

Les résultats de l'évaluation s'appuient sur les données recueillies au moyen de certaines méthodes de recherche. Cette partie porte sur ces diverses méthodes ainsi que la justification de ces choix méthodologiques et les difficultés propres à l'étude.

2.3.1 Examen des documents et des données

L'examen des documents et des données constituait une source importante d'information pour cette évaluation. Il comprenait un examen approfondi des documents de référence, des publications d'AINC liées au Plan d'action et des documents relatifs à la mesure du rendement.

2.3.2 Examen des dossiers

Un total de 30 dossiers de revendication particulière ont été examinés. Les dossiers ont été choisis au hasard, tout en tenant compte de certains critères. Le premier critère qui a été pris en considération est la répartition régionale des dossiers et le deuxième critère, l'état du dossier. Sur les 12 états possibles, quatre ont été retenus : actif, étape de l'avis juridique, recherche et règlement par la négociation. Ces états sont les plus pertinents aux fins de cette étude. Le troisième critère qui a été pris en considération est la typologie des dossiers. Il y a neuf types de revendications, dont les droits fonciers issus de traités, les cessions et aliénations et les dommages causés par un tiers. Les dossiers ont été sélectionnés au hasard parmi divers types, en tenant compte de la date de leur état actuel.

L'objectif de l'examen des dossiers était de comprendre l'éventail des questions auxquelles sont confrontés les intervenants pour le traitement des revendications particulières, en particulier celles qui peuvent avoir des répercussions considérables sur le délai requis pour le règlement de la revendication. Il est important de noter que l'examen des dossiers n'était pas axé sur les revendications elles-mêmes, mais plutôt sur le processus afférent. En outre, la plupart des dossiers examinés avaient été établis avant la mise en œuvre du Plan d'action.

2.3.3 Recension des écrits

La recension des écrits visait à examiner des cas similaires au Canada et dans d'autres pays, comme le Fonds d'indemnisation des victimes du 11 septembre aux États-Unis, la Commission d'indemnisation des Nations Unies, le Treaty of Waitangi Claims Process, en Nouvelle-Zélande, le National Native Title Process, en Australie, le Processus d'évaluation indépendant de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens, au Canada, et le Metis Settlement Appeal Tribunal, en Alberta.

La recension des écrits a porté sur les éléments clés et le processus suivi pour chacune de ces initiatives. Le travail comprenait une analyse comparative, la mise en lumière des différences entre ces processus de règlement extrajudiciaire et l'examen de l'applicabilité de ces approches au processus de règlement des revendications particulières.

2.3.4 Entrevues avec les intervenants clés

Toutes les questions qui structurent l'évaluation ont été abordées dans les entrevues avec les intervenants clés afin d'évaluer la justification et la pertinence, la conception et la prestation, l'efficacité et l'économie ainsi que les réussites et les résultats préliminaires du Plan d'action.

En tout, 31 entrevues ont eu lieu avec 33 intervenants clés provenant des groupes suivants :

• cadres supérieurs d'AINC (n=6);
• Direction générale des revendications particulières (DGRP) d'AINC (n=12);
• Justice Canada (n=2);
• Tribunal des revendications particulières (n=1);
• ministères provinciaux participant au processus ou à la négociation des revendications particulières (n=6);
• organismes des Premières nations et leur conseiller juridique (n=6).

Des guides d'entrevue distincts ont été créés pour chaque groupe de représentants afin que les questions soient adaptées à chaque secteur d'expertise. On a remis aux personnes interrogées un exemplaire du guide, dans les deux langues officielles, avant l'entrevue. Chaque entrevue a été menée dans la langue de préférence du répondant. Les intervenants clés étaient assurés de l'aspect confidentiel et de l'anonymat de leurs réponses.

2.3.5 Observations, points forts et limites

La procédure utilisée pour l'évaluation était structurée de manière à permettre un examen approfondi des faits, documentés ou non, à propos du programme ainsi que la collecte des opinions et des perceptions de tous les intervenants clés prenant part au processus de règlement des revendications particulières, y compris les représentants des collectivités et des organismes des Premières nations et des ministères provinciaux et fédéraux pertinents, dont AINC.

Étant donné que l'évaluation reposait essentiellement sur des données qualitatives, un logiciel d'analyse spécialisé (NVivo) a été utilisé pour organiser systématiquement les constats et permettre l'intégration complète de toutes les sources de données qualitatives.

La base de données que gère la DGRP offre un historique détaillé de chaque revendication. Elle a été utile pour l'examen des dossiers et l'analyse de l'historique global des revendications particulières depuis 1973.

Une des difficultés rencontrées lors de l'évaluation a été la planification des entrevues avec les intervenants clés. Quelques intervenants figurant sur la liste des personnes-ressources de PRA Inc. ont refusé d'être interrogés et certains (une minorité, dans l'ensemble) ont demandé une ou plusieurs fois de modifier la date de l'entrevue, ce qui a retardé la collecte des données provenant de ces sources. Une autre limite de l'étude découle de l'impossibilité d'examiner les avis juridiques, car cette information est protégée par le secret professionnel.

Il faut souligner que ces difficultés méthodologiques n'ont pas influé de façon importante sur le processus de collecte des données ni sur la validité des constats présentés dans le rapport.

2.4 Rôles, responsabilités et contrôle de la qualité

La DGEMRE et PRA Inc. ont travaillé en collaboration pendant les étapes de la conception, de la collecte des données et de l'analyse de cette étude. À ces fins, elles ont bénéficié du soutien d'un comité consultatif composé de représentants de la DGRP et de Justice Canada. Ce comité était chargé :

• de passer en revue l'étude préparatoire indiquant les questions d'évaluation, les indicateurs et la procédure de collecte et d'analyse des données;
• d'aider à cerner le matériel documentaire et les sources de données essentielles et d'en faciliter l'accès;
• d'aider à trouver des participants conformément à la procédure adoptée et de faciliter la communication avec eux;
• de participer à la présentation de validation des constats et d'aider à les interpréter et à les mettre en contexte;
• d'examiner les rapports d'évaluation et de les commenter.

De plus, conformément à la stratégie d'assurance de la qualité de la DGEMRE, un processus interne d'examen par les pairs a été mis en place pour faire en sorte que la rédaction du rapport sur la méthodologie et de ce rapport soient claire, concise et conforme aux politiques applicables.

3. Constatations de l'évaluation - Pertinence

Le règlement des revendications particulières est un objectif de longue date et pourtant difficile, tant pour le gouvernement fédéral que pour les Premières nations. Le Plan d'action vise à améliorer ce processus. Cette section du rapport explore la cohérence du Plan d'action à l'égard des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, de l'ensemble des enjeux qui caractérisait le processus de règlement des revendications particulières au moment de la publication du Plan d'action et la justification de la mise en œuvre des quatre piliers du Plan d'action.

3.1 Conformité aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Au  niveau le plus fondamental, les revendications particulières ont trait aux obligations juridiques envers les Premières nations et à des obligations issues des traités que la Couronne n'a pas honorées. Dans le contexte particulier des Premières nations, les traités restent les accords les plus sacrés entre deux parties et servent à définir leurs relations à long terme. Il est largement reconnu que les traités entre les Premières nations et la Couronne ont joué un rôle majeur dans la création et l'expansion du Canada [Note 4].

Il est arrivé que le gouvernement fédéral manque à ses obligations juridiques à l'égard de l'administration des terres et d'autres biens des Premières nations ou, plus généralement, que les traités signés entre la Couronne et les Premières nations n'aient pas été respectés. À la suite de ces violations, les Premières nations ont soumis des revendications au gouvernement fédéral pour demander réparation. Ces revendications sont communément appelées « revendications particulières » [Note 5].

Il ne fait aucun doute qu'il est dans l'intérêt du gouvernement fédéral, et plus encore des Premières nations, de régler les revendications particulières. Comme l'a énoncé la Cour suprême du Canada, « dans tous ses rapports avec les peuples autochtones, qu'il s'agisse de l'affirmation de sa souveraineté, du règlement de revendications ou de la mise en œuvre de traités, la Couronne doit agir honorablement » [Note 6].

Les Premières nations ont soumis jusqu'ici près de 1 500 revendications particulières au gouvernement fédéral. Bien que la validité de toutes ces revendications n'ait pas été officiellement établie, ce nombre donne une indication claire du volume de revendications auquel le gouvernement est confronté. Le tableau 1 (ci-dessous) donne un aperçu des revendications soumises à ce jour et de leur état actuel. Un peu plus de 500 revendications sont actuellement en cours de traitement aux diverses étapes de l'évaluation ou de la négociation. Des presque 900 dossiers maintenant fermés, à peine plus de 340 ont été réglés par la négociation et un peu plus de 500 ont été clos parce que le gouvernement fédéral a conclu qu'il n'y avait pas eu manquement à une obligation juridique ou pour diverses autres raisons.

Source : Base de données de la DGRP.

Depuis l'établissement officiel, en 1973, de la politique sur les revendications particulières, le gouvernement fédéral offre un mode de règlement extrajudiciaire pour régler les revendications en souffrance. Cet objectif demeure une priorité du gouvernement fédéral, comme l'indique le plus récent discours du Trône [Note 7] ainsi que dans le Plan d'action lui-même :

Le gouvernement du Canada est responsable des traités et des accords ayant force obligatoire conclus entre la Couronne et les Premières nations et a le devoir d'honorer les engagements antérieurs pris envers les Premières nations. Les siècles passés depuis la signature d'un traité n'atténuent pas l'obligation du Canada de tenir ses promesses [Note 8].

La Loi sur le Tribunal des revendications particulières rend cet engagement encore plus intangible, en déclarant « qu'il est dans l'intérêt de tous les Canadiens que soient réglées les revendications particulières des Premières nations » et que « le règlement de ces revendications contribuera au rapprochement entre Sa Majesté et les Premières nations et au développement et à l'autosuffisance de celles-ci » [Note 9].

3.2 Problèmes du processus de règlement des revendications particulières lors de la publication du Plan d'action

Pour ce qui est du traitement des revendications particulières, tant le gouvernement fédéral que les Premières nations préfèrent un règlement négocié au recours à une procédure accusatoire devant les tribunaux. Comme il était affirmé en 1982 dans la politique sur les revendications particulières révisée, la négociation reste le mode de règlement préféré du gouvernement, tout comme il l'agénéralement été par les demandeurs autochtones [Note 10]. Et c'est encore aujourd'hui la position officielle du gouvernement fédéral [Note 11].

En 2007, au moment de l'annonce du Plan d'action par le gouvernement, la complexité des questions avait entraîné d'importants retards et renforcé le sentiment de frustration chez tous les intervenants, surtout chez les Premières nations. L'ensemble des problèmes qui caractérisaient le processus de règlement des revendications particulières au moment de la publication du Plan d'action est décrit ci-dessous.

3.2.1 Élaboration d'une revendication

Sauf exception, les revendications soumises par les Premières nations impliquent des questions complexes qui portent sur une très longue période et qui n'ont pas nécessairement été documentées systématiquement. Lorsqu'elles sont soumises à AINC, ces revendications comptent souvent des centaines de pages de documentation remontant au début du 20e siècle ou avant. Comme il est indiqué dans le Plan d'action, « il peut être très difficile d'établir les faits, un processus qui est à la fois long et coûteux » [Note 12].

En particulier pendant la période qui a suivi la modification du processus de règlement des revendications particulières, en 1982, AINC et les demandeurs des Premières nations ont généralement travaillé ensemble à établir les faits relatifs à une revendication. Plus précisément, les étapes suivantes faisaient alors partie du processus.

• Une fois la revendication déposée par la Première nation, la DGRP l'examinait pour s'assurer qu'elle répondait aux critères de la politique sur les revendications particulières (établie en 1973).
• Si la revendication respectait ces critères, la DGRP vérifiait si un problème ou une question exigeait des précisions ou une recherche additionnelle et entreprenait la recherche le cas échéant. Une fois assurée d'avoir en main toutes les informations et les données nécessaires, la DGRP rédigeait un rapport sur le contexte historique, qui était alors transmis aux Premières nations à des fins d'examen et d'approbation.
• Une fois examiné par la DGRP et la Première nation, le dossier de la revendication était transmis à Justice Canada pour qu'il prépare l'avis juridique requis.

Ce processus était bénéfique, car il permettait à AINC et à la Première nation d'établir ensemble un dossier de revendication qui serait considéré complet, exact et approfondi. L'inconvénient évident de cette approche était le temps qu'il fallait pour en arriver à cette étape. Les 30 dossiers examinés dans le cadre de l'évaluation illustrent clairement ce problème. Il fallait plus de deux ans en moyenne pour que les revendications soient transférées à Justice Canada. Bien que certaines étaient transférées de six à huit mois plus tard, d'autres prenaient cinq, sept ou neuf ans avant d'être transmises pour obtenir un avis juridique. Ces retards importants étaient dus à la complexité de la recherche additionnelle nécessaire, ainsi qu'au temps dont la Première nation avait besoin pour examiner et approuver le rapport sur le contexte historique.

3.2.2 Production d'un avis juridique

Au fil du temps, un des éléments les plus problématiques du processus de règlement des revendications particulières s'est avéré la préparation de l'avis juridique initial visant à déterminer s'il y a eu manquement à une obligation juridique. La complexité des revendications particulières, la nature de la relation entre le conseiller juridique et le client et les ressources limitées de Justice Canada pour entreprendre cette tâche ont contribué à ce résultat.

Avant le lancement du Plan d'action, plusieurs années se seraient souvent écoulées entre le moment où Justice Canada recevait une revendication et la date où il soumettait son avis juridique. Parmi les 30 dossiers examinés dans le cadre de cette évaluation, il y avait des cas où trois, cinq, sept ou onze ans séparaient ces deux étapes importantes. L'un des facteurs clés à l'origine de ces délais était simplement le peu de ressources dont disposait Justice Canada pour préparer ces avis. Le transfert d'une revendication à Justice Canada ne signifiait pas qu'un conseiller juridique serait immédiatement affecté au dossier. Au contraire, un conseiller juridique chargé de ces revendications avait généralement une liste de priorités, ce qui signifiait que plusieurs revendications étaient en attente avant d'être examinées. À un certain moment, Justice Canada avait environ 350 revendications en attente d'attribution à un conseiller juridique, ce qui a créé un arriéré s'étendant sur de nombreuses années. Une fois qu'un conseiller juridique avait été affecté à un dossier, il lui fallait un délai considérable pour examiner les documents soumis, tenir compte de la jurisprudence applicable et rédiger des avis juridiques, souvent longs, qui devaient être révisés à l'interne par Justice Canada avant d'être soumis à AINC. Ce processus pouvait prendre plusieurs mois.

En outre, l'exclusion systématique des demandeurs des Premières nations est une caractéristique propre au processus relatif aux avis juridiques. À cette étape, la relation entre Justice Canada et AINC est essentiellement une relation privilégiée entre le conseiller juridique et le client et, par conséquent, exclut toutes les parties extérieures, qu'il s'agisse d'une Première nation, d'un gouvernement provincial ou d'un autre ministère fédéral. Il importe de signaler que, suivant cette logique, la relation entre les demandeurs des Premières nations et leur conseiller juridique est aussi privilégiée et, par conséquent, exclut systématiquement tout tiers, y compris le gouvernement fédéral. Cette situation tranche sur la préparation de la revendication, lors de laquelle AINC et les demandeurs des Premières nations interagissent, échangent de l'information et communiquent les mises à jour au besoin. Une fois la revendication transférée à Justice Canada pour obtenir un avis juridique, la Première nation n'a pas le choix, elle doit attendre cet avis et, même si AINC peut interagir avec Justice Canada, il ne peut pas dicter la façon dont le travail sera accompli. Comme il fallait s'y attendre, la preuve recueillie dans le cadre de cette évaluation confirme que les délais du processus des avis juridiques, plus que tout autre type de délai, sont la principale source de frustration des Premières nations.

Avant le lancement du Plan d'action, le processus relatif aux avis juridiques ne pouvait être accéléré que dans le cas des revendications d'une valeur maximale de 500 000 $. Dans ces cas, Justice Canada préparait et expédiait un avis juridique aux termes de ce qu'on appelait un processus de « traitement accéléré ». Il y avait tout de même des délais en raison de l'accumulation de dossiers qui pouvait causer un obstacle important à l'achèvement de cette partie du processus.

3.2.3 Procédures internes des Premières nations

Certaines Premières nations ont eu besoin de beaucoup de temps pour franchir certaines étapes requises dans le cadre du processus de règlement des revendications particulières. Le premier domaine qui a présenté des difficultés pour les demandeurs des Premières nations était l'examen et l'approbation du rapport sur le contexte historique qui devait être transféré à Justice Canada. Parmi les dossiers examinés dans le cadre de cette évaluation, il y a eu des cas où les demandeurs des Premières nations avaient mis plusieurs années à répondre à la DGRP. L'autre domaine faisant problème est la résolution du conseil de bande nécessaire, lorsque le gouvernement fédéral a accepté une revendication (en totalité ou en partie), pour amorcer la négociation. Une fois de plus, la preuve recueillie dans le cadre de cette évaluation indique que plusieurs mois, parfois des années, peuvent être nécessaires à l'obtention de la résolution. Des changements dans la direction du conseil de bande ou d'autres questions plus urgentes semblent être à l'origine de ces retards.

3.2.4 Études techniques

Les études techniques, généralement exigées pendant le processus de négociation, ont parfois ralenti considérablement le processus de négociation. Généralement entreprises conjointement, ces études peuvent avoir comporté des évaluations foncières, des évaluations environnementales, des évaluations de la perte de jouissance des terres ou d'autres types d'étude. La preuve recueillie indique que plusieurs mois, et dans certains cas des années, ont aussi été nécessaires pour convenir du cadre de référence de ces études.

3.2.5 Participation d'autres intervenants

Bien que les demandeurs des Premières nations, AINC et Justice Canada soient les principaux intervenants dans l'étude d'une revendication particulière, la participation directe d'autres intervenants peut être nécessaire pour régler une revendication valide.

• Les gouvernements provinciaux peuvent participer au processus de règlement des revendications particulières. Leur intérêt peut être suscité par un dossier particulier traitant d'une revendication relative à des inondations, à des droits fonciers issus d'un traité ou à des terres appartenant actuellement à une province ou utilisées par une province (routes ou parcs, par exemple) ou d'une revendication antérieure à la Confédération [Note 13].
• Des intérêts personnels peuvent être en jeu dans le règlement d'une revendication. Il peut être question d'entreprises ayant acquis des terres qui font maintenant l'objet d'une revendication et, dans certains cas, ayant construit des infrastructures qui sont maintenant situées sur les terres en litige.
• Certaines revendications exigent également la participation d'autres ministères fédéraux, comme Agriculture et Agroalimentaire Canada.

Dans le cas des gouvernements provinciaux, leur participation peut être exigée pour fournir les terres nécessaires au règlement d'une revendication particulière. Dans certaines provinces, des procédures de traitement des revendications particulières ont été établies, lesquelles peuvent ou non être conformes au cadre fédéral, particulièrement en ce qui concerne le délai prévu pour compléter des éléments du processus de règlement.

3.2.6 Le déséquilibre perçu

Un aspect du processus de règlement des revendications particulières qui a toujours prêté à controverse est le déséquilibre perçu qu'il crée entre le gouvernement fédéral et les Premières nations. En somme, le gouvernement fédéral est perçu comme l'entité qui établit le cadre de travail pour régler les revendications particulières à l'amiable, qui détermine indépendamment si une revendication donne lieu à une obligation juridique envers une Première nation et qui établit le processus à suivre pour accorder une indemnité. Certains ont affirmé que cette relation représentait un « conflit d'intérêts intrinsèque du gouvernement du Canada dans le processus de règlement des revendications, dans lequel il était à la fois juge et partie » [Note 14].

Au fil du temps, ce cadre particulier s'est avéré compliqué, particulièrement dans les cas où le gouvernement fédéral a conclu qu'aucune obligation juridique n'avait été violée et que, par conséquent, aucune négociation n'aurait lieu. Les Premières nations qui n'étaient pas d'accord avec cette décision n'avaient alors plus d'autre possibilité que d'entreprendre ce qui serait généralement des poursuites longues et coûteuses devant les tribunaux. Le contexte a changé en 1991, lorsque le gouvernement fédéral a établi, en tant que mesure provisoire, la Commission des revendications particulières des Indiens, dont le mandat consistait à mener des enquêtes publiques et à offrir des services de médiation aux parties. Au moment où elle a mis fin à ses activités, en mars 2009, la Commission avait effectué 88 enquêtes et 17 médiations [Note 15]. Bien qu'étudiées systématiquement par AINC, les recommandations de la Commission n'étaient pas exécutoires.

3.3 Justification de la mise en œuvre des quatre piliers

Au moment où le gouvernement a déposé son Plan d'action en 2007, le processus de règlement des revendications particulières subissait des pressions énormes. Presque 800 revendications étaient en suspens, la grande majorité étant en cours d'examen et d'évaluation ou en attente d'un avis juridique. Le délai de règlement était en moyenne de 13 ans et le nombre de revendications soumises chaque année par les Premières nations était deux fois plus élevé que celui des revendications réglées. L'équité du système continuait à être remise en question et les ressources humaines étaient de plus en plus débordées, sans grand espoir d'amélioration dans un avenir rapproché [Note 16].

La portée du Plan d'action, énoncée dans ses quatre piliers, semble adéquate pour régler les questions les plus urgentes qui nuisent au processus de règlement des revendications particulières. Selon ce qui a été constaté lors de l'évaluation, les représentants d'AINC, de Justice Canada et des Premières nations sont d'accord avec la portée actuelle.

Bien qu'on puisse s'attendre à ce que les quatre piliers améliorent le processus de règlement, il n'en demeure pas moins qu'AINC n'a aucun pouvoir sur un certain nombre de facteurs, tels que les procédures au sein des collectivités des Premières nations ou la participation des gouvernements provinciaux. Même la mesure selon laquelle Justice Canada pourra améliorer l'efficacité de son processus de formulation d'avis juridiques afin de fournir rapidement des avis détaillés est indépendante de la volonté d'AINC. Par conséquent, la justification d'aller de l'avant avec la mise en œuvre des quatre piliers peut être judicieuse, mais l'atteinte des objectifs fondamentaux du Plan d'action exigera l'apport d'un éventail d'intervenants avec lesquels AINC devra inévitablement interagir.

Il importe de signaler que le Canada n'est pas le seul pays qui soit confronté à des difficultés lorsqu'il s'agit de régler des revendications particulières. À titre d'exemple, en Nouvelle-Zélande, l'Office of Treaty Settlements (bureau de règlement des revendications issues de traités) fonctionne plus ou moins de la même manière que la DGRP dans le traitement des revendications relatives aux manquements au Traité de Waitangi, signé en 1840 par les Māoris et la Couronne. En 1975, la Nouvelle-Zélande a mis sur pied le Tribunal de Waitangi, auquel elle a accordé l'autorité exclusive de déterminer la signification et les répercussions du Traité, dans les textes en anglais et en māori, et de décider des questions soulevées par les différences entre ceux-ci [Note 17]. Dans sa lutte contre le manque d'efficacité et l'accumulation des revendications, le Tribunal de Waitangi a adopté une nouvelle approche en 2001 pour simplifier son processus en établissant de nouveaux délais afin de raccourcir le processus d'enquête et de règlement. En 2005, le Tribunal de Waitangi a annoncé son objectif de régler toutes les revendications historiques d'ici 2020 [Note 18].

4. Constatations de l'évaluation - Rendement

Dans cette section nous résumons les constatations relatives à la mise en œuvre des quatre piliers du Plan d'action et nous examinons la surveillance et la mesure du rendement selon le Plan d'action.

4.1 Premier pilier : Tribunal des revendications particulières

La mise sur pied du Tribunal des revendications particulières peut assurément être considérée comme l'élément le plus important du Plan d'action. Elle marque la fin d'un long débat au Canada afin de déterminer si un tribunal indépendant doit être établi pour traiter spécialement des violations qui font maintenant partie du concept des revendications particulières. Ce jalon marque également la fin de la Commission des revendications particulières des Indiens, la mesure provisoire que le gouvernement fédéral avait mise en œuvre en 1991.

4.1.1 Constitution du Tribunal

Le gouvernement fédéral a réussi à mettre sur pied la base permettant le fonctionnement du Tribunal. Le Parlement a adopté la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, qui est entrée en vigueur le 16 octobre 2008, un peu plus d'un an après la publication du Plan d'action. Signalons que AINC et Justice Canada ont collaboré avec l'APN à la rédaction du projet de loi initial soumis au Parlement. Les travaux réalisés dans le délai imparti ont été particulièrement efficaces, vu la complexité du sujet. La Loi couvre tous les aspects du fonctionnement du Tribunal et de son greffe.

Le gouvernement fédéral a aussi nommé les juges du Tribunal. Il ne fait aucun doute que ce processus a représenté un défi. Il a fallu deux ans et demi après le lancement du Plan d'action et plus d'un an après l'adoption de la Loi pour que le gouvernement fédéral nomme un président et deux membres à plein temps. Les entrevues menées dans le cadre de l'évaluation confirment qu'il s'est avéré difficile de convaincre des juges de juridiction supérieure d'accepter ces postes.

AINC a également franchi les étapes nécessaires à la mise sur pied du greffe du Tribunal des revendications particulières. Le Ministère a accordé un financement pour les activités du greffe jusqu'à la fin de l'exercice 2008-2009.

Le Tribunal est un organisme d'arbitrage sans lien de dépendance. Il relève du Parlement et il a son propre budget. . Il doit produire des rapports annuels pour tenir le gouvernement et le public canadien au courant de ses activités et rendre compte de ses dépenses. Parce que des fonds publics sont en jeu, il faut qu'un ministre rende des comptes au Parlement. La Loi stipule que c'est le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien qui présente les rapports à la Chambre des communes. Le greffe a été créé en tant que ministère fédéral distinct en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. C'est le sous-ministre de ce ministère qui agit à titre de greffier. Le greffe est indépendant des autres ministères, mais afin d'en assurer la responsabilité financière, il fait partie de l'administration publique fédérale.

Au moment de cette évaluation, le Tribunal était encore en train d'établir ses règles et ses procédures et, à cette fin, tenait des consultations avec divers intervenants, dont AINC, Justice Canada et des représentants des Premières nations. Étant donné que le travail réel du Tribunal dépasse le mandat de cette évaluation, le contenu, la qualité ou la pertinence de ces règles et de ces procédures n'ont pas été évalués. Mentionnons seulement que tous les intervenants surveillent de près l'élaboration de ces règles et de ces procédures, étant donné qu'elles auront des répercussions importantes sur le fonctionnement du Tribunal.

4.1.2 Avantages du Tribunal

La constitution même du Tribunal représente une réalisation importante. Elle réduit de façon notable les préoccupations suscitées par le fait que AINC était à la fois juge et partie dans le processus de règlement des revendications particulières. La recension des écrits examinés dans le cadre de la présente évaluation indique qu'il pourrait bien s'agir du premier tribunal de la sorte à être établi dans le monde pour traiter les revendications relatives aux traités entre la Couronne et les groupes autochtones. On peut s'attendre à ce que le Tribunal contribue au règlement équitable des revendications en établissant une jurisprudence d'une grande portée et en produisant un savoir étendu en matière de revendications particulières.

L'autre avantage important du Tribunal est le fait qu'on ne puisse tenir compte d'aucune considération relative aux statuts de prescription ou au principe du délai préjudiciable (retards déraisonnables) dans les revendications soumises au Tribunal. Là encore, cette approche met fin à certaines conjectures à propos de la mesure dans laquelle ces théories peuvent s'appliquer aux revendications particulières, lesquelles, de par leur nature même, remontent souvent à de nombreuses décennies.

4.1.3 Répercussions sur les intervenants

La constitution du Tribunal transformera sûrement le rôle d'AINC, de Justice Canada et des Premières nations. Les deux parties (la Couronne et les Premières nations) devront établir la capacité d'interagir et de faire des représentations devant cette nouvelle instance. La portée de ces répercussions est inconnue en ce moment, étant donné que le Tribunal n'est pas encore fonctionnel. La preuve recueillie dans le cadre de l'évaluation indique clairement, cependant, que chaque partie devra trouver des façons d'orienter de nouvelles ressources vers cette fonction. Notamment, les Premières nations ne sont pas certaines de la disponibilité du financement pour se représenter adéquatement devant le Tribunal.

4.2 Deuxième pilier : Fonds pour le règlement des revendications particulières

Le gouvernement fédéral a réussi à établir un fonds exclusivement réservé aux revendications particulières. Un total de 250 millions de dollars par année pendant dix ans est maintenant disponible pour couvrir les règlements (jusqu'à 150 millions de dollars par revendication) et les indemnités du Tribunal des revendications particulières. Cette somme remplace un financement annuel de 30 millions de dollars que le gouvernement fédéral mettait de côté pour les revendications particulières.

L'expérience à ce jour aux termes de ce nouveau modèle indique un certain nombre d'avantages. Premièrement, l'établissement du fonds de règlement envoie un message clair, à savoir que le gouvernement fédéral met de côté des ressources importantes pour régler les revendications particulières. Deuxièmement, la disponibilité de ce montant semble faciliter le travail de la DGRP en matière de planification et de gestion des diverses tables de négociation. Quelle que soit l'année, la DGRP n'a pas à prévoir d'autres sources de financement, à condition que le total des sommes requises ne dépasse pas l'allocation annuelle de 250 millions de dollars. Il faut signaler que les fonds inutilisés pendant un exercice donné peuvent être reportés à l'exercice suivant et que des fonds peuvent être puisés dans les allocations à venir. Les revendications supérieures à 150 millions de dollars devraient être financées par l'entremise du cadre financier et non par le fonds réservé.

Bien que le fonds réservé semble faciliter l'accès aux ressources financières, il demeure qu'un processus assez long auquel participent des organismes centraux est encore nécessaire pour toute revendication de plus de 7 millions de dollars. Pour ces revendications, la DGRP doit encore préparer une présentation au Conseil du Trésor, ce qui mobilise des ressources importantes. Pour que l'approche soit uniforme, la DGRP a créé une unité de l'évaluation et des mandats, dont l'expertise, l'expérience et le soutien favorisent la cohérence de l'examen et de la prestation de conseils concernant l'établissement et l'approbation des mandats financiers ainsi que l'évaluation et l'attribution d'une valeur aux revendications particulières. Le portefeuille comprend aussi des activités de surveillance, de suivi et de prévision et un rôle consultatif dans la gestion du budget annuel des règlements et des paiements effectués à partir du budget.

De plus, comme l'ont signalé des intervenants clés dans le cadre de l'évaluation, le montant total de 2,5 milliards de dollars sur 10 ans sera-t-il suffisant pour régler toutes les revendications particulières? Les conjectures sont nombreuses. Encore une fois, c'est une question théorique, particulièrement au cours des premières étapes de la mise en œuvre du Plan d'action. Il est important de noter que même si les 2,5 millions de dollars se révélaient insuffisants, le gouvernement fédéral devrait encore respecter ses obligations et trouver des moyens de débloquer les ressources nécessaires.

4.3 Troisième pilier : Services de médiation

Dans le Plan d'action, on affirme que « la médiation est un excellent outil qui peut aider les parties dans un conflit à atteindre des ententes mutuellement avantageuses. Le Canada reconnaît que cet outil devrait être utilisé plus souvent lorsque les négociationsachoppent et il s'engage à y avoir recours plus souvent à l'avenir [Note 19] ». Cependant, la médiation est l'élément du Plan d'action qui a le moins progressé jusqu'ici. La preuve recueillie dans le cadre de l'évaluation indique des difficultés à trois différents niveaux :

• le but initial du Plan d'action consistait à modifier le mandat de la Commission des revendications particulières des Indiens afin de permettre à celle-ci d'offrir des services de médiation. Pour des raisons d'ordre juridique et technique, ce fut impossible, ce qui a obligé la DGRP à chercher d'autres stratégies; [Note 20]
• selon les constatations de l'évaluation, la DGRP n'a toujours pas énoncé clairement dans quelles les circonstances les négociateurs d'AINC considéreraient le recours au processus de médiation;
• le processus visant à former une équipe de médiateurs est commencé. Au moment de l'évaluation, AINC devait lancer un processus sur MERX pour former cette équipe. Le Ministère a invité l'APN à représenter les Premières nations dans l'établissement des critères de sélection des médiateurs et d'autres aspects de la création et de la mise en œuvre de la liste. AINC et l'APN n'ont toutefois pas réussi à s'entendre sur la façon de procéder pour l'ensemble dans ce dossier.

Des représentants d'organisations des Premières nations ont signalé que, malgré le fait que certaines discussions aient eu lieu avec AINC au cours des premières étapes de la mise en œuvre du Plan d'action  en ce qui concerne les services de médiation, ils sont maintenant en grande partie exclus du processus menant à la sélection des médiateurs. Or, cette situation pourrait avoir un effet négatif sur le consentement des Premières nations à accepter des services de médiation.

4.4 Quatrième pilier : Procédures de régie interne

Cette section porte sur les procédures gouvernementales internes découlant du Plan d'action selon la phase de recherche et d'évaluation, la phase de négociation et de règlement, ainsi que les procédures pour les revendications de plus de 150 millions de dollars.

4.4.1 Recherche et évaluation

Comme suite au Plan d'action et, plus précisément, à l'adoption de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, AINC a examiné ses procédures internes relatives à la recherche et à l'évaluation d'une revendication menant à l'avis écrit de la décision du ministre de négocier ou non la revendication [Note 21]. Comme l'indique la description du Plan d'action, le ministre doit informer la Première nation si une offre de négociation sera faite dans les trois ans suivant le dépôt de la revendication. Si le ministre ne fournit pas cet avis, la Première nation peut s'adresser au Tribunal, qui déterminera alors la validité de la revendication et, le cas échéant, versera une indemnité.

Norme minimale

Un des changements les plus importants dans l'étape de l'examen et de l'évaluation du processus de règlement des revendications particulières est la mise en œuvre d'une norme minimale « acceptable relativement au type de renseignements à fournir pour le dépôt des revendications, ainsi que des modalités acceptables de forme et de présentation de ceux-ci [Note 22] ».

Concrètement, cette norme minimale a redéfini la nature de la relation de travail entre les Premières nations et la DGRP, étant donné que les deux fonctionnent en grande partie indépendamment [Note 23]. La Première nation prépare sa revendication en essayant de satisfaire à la norme minimale et la soumet à la DGRP. Cette dernière examine la revendication dans les six mois qui suivent et détermine si la norme a été respectée. La preuve recueillie dans le cadre de cette évaluation indique que ce processus donne lieu à peu de communication. Les représentants des collectivités des Premières nations interrogés ont indiqué que la DGRP ne fournit pas de réponse détaillée lorsqu'elle retourne une revendication n'ayant pas satisfait à la norme minimale, ce qui laisse les Premières nations dans le doute quant aux mesures à prendre. AINC affirme toutefois expliquer aux Premières nations la raison pour laquelle la revendication n'a pas été soumise au ministre. 

Un objectif essentiel ayant conduit à la mise en œuvre d'une norme minimale a été un désir de simplifier le processus initial d'examen et d'évaluation des revendications. En considérant l'atteinte de cet objectif, on doit faire preuve de beaucoup de prudence. Les revendications sont, de par leur nature, une entreprise extrêmement complexe, et la collecte des renseignements nécessaires pour appuyer une revendication particulière est forcément compliquée. Avant le Plan d'action, le demandeur des Premières nations et la DGRP pouvaient collaborer pendant plusieurs mois afin de documenter adéquatement une revendication. Théoriquement, cette étape a été ajoutée au délai officiel nécessaire au règlement de la revendication. Le même travail est encore requis, mais ne fait plus partie du délai officiel. Autrement dit, le délai officiel ne commence qu'au moment où le dossier est déposé à la DGRP.

Une autre dynamique peut compliquer la mise en œuvre de l'exigence relative à la norme minimale. Au moment de l'évaluation, de nombreux représentants du gouvernement fédéral et des Premières nations avaient l'impression qu'une fois que la DGRP a présenté une revendication au ministre (signifiant ainsi qu'elle satisfaisait à la norme minimale), elle devient essentiellement « scellée », ce qui veut dire qu'elle ne peut plus être modifiée, même si elle se retrouve devant le Tribunal. Cela peut être appuyé par une lecture attentive du paragraphe 16(1) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, où on affirme que « la première nation ne peut saisir le Tribunal d'une revendication que si elle l'a préalablement déposée auprès du ministre ». Il faut noter, cependant, que le paragraphe 13(1) de la Loi stipule que le Tribunal a « les attributions d'une cour supérieure d'archives; il peut [...] recevoir des éléments de preuve – notamment l'histoire orale – ou des renseignements par déclaration verbale ou écrite sous serment ou par tout autre moyen qu'il estime indiqué ». On s'attend à ce que le Tribunal précise davantage cette question dans ses règles et ses procédures définitives (lesquelles n'étaient pas publiées au moment de la rédaction de ce rapport).

Si le Tribunal confirme la notion de la soumission d'une revendication « scellée », cela exercera une pression importante sur les Premières nations et redéfinira, en fait, la notion même de norme minimale. La Première nation ne chercherait plus à se conformer à la norme minimale, selon la définition de la DGRP, mais plutôt à préparer un énoncé de revendication convenant au Tribunal, ce qui est nettement plus exigeant. Encore une fois, cela se ferait en grande partie indépendamment de tout appui fourni autrefois par la DGRP.

Une norme minimale n'est pas inhabituelle pour un processus relatif à des revendications. La preuve recueillie dans le cadre de l'examen des documents effectué pour cette évaluation indique que d'autres processus de revendication à grande échelle utilisent une méthode de sélection initiale. C'est le cas du Tribunal de Waitangi, en Nouvelle-Zélande (traitant les violations du Traité de Waitangi entre les Māoris et la Couronne), de la Commission d'indemnisation des Nations Unies (traitant des pertes et des dommages attribuables à l'invasion de l'Iraq et du Koweït) et du Fonds d'indemnisation des victimes du 11 septembre aux États-Unis. C'est plutôt la façon dont ce concept est appliqué au processus des revendications particulières qui peut provoquer des répercussions négatives inattendues s'il devient une entrave au règlement rapide et équitable d'une revendication.

Processus de recherche et d'évaluation

Une fois la revendication déposée auprès du ministre, la période de recherche et d'évaluation de trois ans s'amorce, période pendant laquelle trois étapes clés doivent être franchies, soit la confirmation des activités de recherche, l'avis juridique et la recommandation du Comité consultatif des revendications, ce qui mène à l'envoi d'un avis à la Première nation pour lui signaler la décision du ministre d'accepter ou non la revendication aux fins de la négociation.

Première étape : confirmation des activités de recherche

La DGRP doit terminer l'examen de la revendication dans un délai d'environ un an suivant la date du dépôt auprès du ministre. Pendant cette période, la Direction de la recherche et des politiques de la DGRP doit examiner la soumission, réunir les renseignements pertinents, trouver les documents historiques clés et produire un résumé sur lequel se fondera le ministère de la Justice, en plus des documents historiques, pour produire un avis juridique sur l'obligation légale.

La DGRP ne prépare plus de rapports historiques qui sont examinés et approuvés par le demandeur des Premières nations. Un tel processus ne peut logiquement être pris en considération dans le délai actuel de trois ans pour l'examen et l'évaluation d'une revendication. Selon la preuve recueillie dans le cadre de cette évaluation, bien qu'elle ait accéléré le processus, cette approche a aggravé certaines questions soulevées antérieurement à propos de l'exigence d'une norme minimale. Non seulement la Première nation n'a pas accès à l'avis juridique préparé pour sa revendication (en raison du secret professionnel), mais elle ne sait pas quels renseignements la DGRP a transférés au ministère de la Justice pour la préparation de cet avis juridique. Des représentants des Premières nations interrogés dans le cadre de cette évaluation ont exprimé leur frustration à l'égard de ce processus. Cependant, les représentants de la DGRP ont affirmé que, si la DGRP découvre d'autres documents durant la recherche (outre ceux qu'aura fournis la Première nation), elle en envoie des exemplaires à la Première nation, avec un avis signalant que la documentation servira à l'évaluation de la revendication.

L'examen de toutes les revendications déposées auprès du ministre s'est révélé compliqué pour la Direction de la recherche et des politiques de la DGRP. Non seulement la Direction doit-elle s'occuper des nouvelles revendications continuellement déposées auprès du ministre, mais elle doit aussi traiter un arriéré de dossiers non attribués provenant de Justice Canada. L'approche convenue au moment de l'entrée en vigueur de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières était que Justice Canada renvoie toutes les revendications non attribuées à la Direction (plus de 300) pour qu'elles soient traitées conformément à la nouvelle approche menant au résumé. Bien que la Direction ait obtenu des ressources supplémentaires pour embaucher des employés, le recrutement a pris plus de temps que prévu et les postes n'ont pas tous été pourvus, ce qui a entraîné une pression accrue sur le personnel en place.

Le classement des dossiers selon la valeur de la revendication ou le type de questions soulevées est une stratégie mise en œuvre par AINC pour accroître l'efficacité du processus d'examen. L'établissement d'une catégorie pour les revendications de faible valeur, c'est-à-dire de moins de 3 millions de dollars, illustre le premier critère, tandis que le groupement des revendications traitant, par exemple, des droits fonciers issus de traités, est une illustration du deuxième. Le classement des revendications est une pratique bien établie utilisée par de nombreux autres processus axés sur les revendications examinés lors de cette évaluation [Note 24].

Le groupement des revendications selon les questions qu'elles abordent présente certains avantages, mais l'expérience à ce jour montre que cette approche est limitée. Parfois, de nombreuses revendications provenant d'une même Première nation sont groupées aux fins de la négociation, ce qui signifie qu'il est impossible de recourir au groupement des dossiers portant sur des questions similaires. En outre, le groupement de revendications traitant des mêmes questions peut faciliter le processus de recherche et d'évaluation, mais peut aussi soulever certaines difficultés pendant les négociations, étant donné que ces revendications sont susceptibles d'appartenir à des Premières nations distinctes.

Deuxième étape : avis juridique

Justice Canada a un rôle clé à jouer pour que le Plan d'action produise les résultats escomptés. En termes concrets, il est confronté à un problème important pour maintenir la qualité de ses avis juridiques, tout en améliorant sensiblement le délai généralement nécessaire à la production de ces avis. L'examen des avis juridiques produits (étant donné que ceux-ci sont protégés par le secret professionnel) était systématiquement exclu de cette évaluation, mais les entrevues menées avec les représentants d'AINC indiquent que la qualité des avis juridiques n'a pas fait problème par le passé; les difficultés découlaient du temps nécessaire à leur préparation.

Justice Canada a réagi à ce problème en mettant en œuvre un certain nombre de procédures. Premièrement, il a élaboré une nouvelle approche axée sur les risques, selon laquelle le niveau de risque prévu lié à une revendication est pris en compte dans la préparation de l'avis. En raison de l'évolution constante du droit autochtone, Justice Canada évalue si une revendication représente un niveau de risque faible, moyen ou élevé. Cette évaluation est également transmise à AINC avec l'avis.

L'autre initiative, un peu plus litigieuse, a été l'élaboration d'avis juridiques accélérés pour les revendications de faible valeur (de moins de 3 millions de dollars) qui ne soulèvent pas de questions juridiques particulièrement complexes. La rédaction de ces avis est fondée sur un certain nombre d'hypothèses. De plus, les avis accélérés ne sont pas soumis au même processus d'examen que les avis standard. La preuve recueillie dans le cadre de l'évaluation indique un certain nombre de lacunes liées à cette approche. De par leur nature, les avis juridiques accélérés comprennent un certain nombre d'avertissements qui limitent logiquement la façon dont on peut les utiliser ultérieurement dans le processus de règlement des revendications particulières. Aussi, ces avis ont tendance à soulever plus de questions de la part des représentants d'AINC qui souhaitent s'assurer de bien les comprendre avant de les utiliser.

Enfin, le nouvel environnement dans lequel œuvre Justice Canada a nécessité l'ajout de nouveaux conseillers juridiques affectés aux dossiers des revendications particulières. Ces nouvelles ressources se sont avérées utiles, mais Justice Canada se prépare maintenant au rôle qu'il devra jouer en représentant le gouvernement fédéral devant le Tribunal des revendications particulières. Selon la preuve recueillie dans le cadre de l'évaluation, ce nouveau rôle et ses répercussions sur le fonctionnement du Ministère demeurent inconnus.

Troisième étape : recommandation du Comité consultatif des revendications

La dernière étape de la recherche et de l'évaluation est le processus menant à la recommandation du Comité consultatif des revendications au ministre. Ce processus exige un travail considérable, étant donné qu'il déterminera la possibilité de parvenir à un règlement négocié aux termes de la politique sur les revendications particulières. Le Centre des affaires, qui fait partie de la DGRP, a été créé par suite du Plan d'action pour centraliser les fonctions de gestion du processus de règlement des revendications particulières. Le Centre a pour principales tâches de gérer la base de données, en mettant l'information à jour et en signalant les progrès accomplis dans le traitement de l'inventaire, et de gérer le Comité consultatif des revendications, notamment responsable de soumettre au ministre des recommandations afin de déterminer s'il convient d'accepter ou de refuser les négociations et d'approuver les mandats financiers. Le Centre coordonne aussi des consultations approfondies auxquelles participent des gestionnaires de tous les groupes d'intervenants clés d'AINC (administration centrale et bureaux régionaux) et de Justice Canada.

Par suite de la publication du Plan d'action, la DGRP a mis en œuvre une procédure pour encadrer systématiquement les diverses étapes menant à la recommandation du Comité. De même, le Comité a décidé de se réunir toutes les deux semaines, plutôt qu'« au besoin ».

Le Comité a pour objectif de mener à bien, en 14 semaines environ, le processus dans son ensemble, depuis le moment où il reçoit l'avis juridique de Justice Canada jusqu'à ce que sa recommandation au ministre soit transmise au demandeur des Premières nations. La pratique à ce jour montre que cet objectif est trop ambitieux. Très peu de revendications traversent le processus dans le délai prévu de 14 semaines. En fait, plus de la moitié des revendications envisagées en vertu du nouveau cadre ont nécessité plus de six mois de traitement (plus de deux ans pour certaines). Parmi les raisons de cette situation, on trouve la nécessité de tenir des consultations poussées, les divergences d'opinions, les priorités concurrentes, le roulement du personnel et les décisions stratégiques, telles qu'un groupement des revendications de nature semblable ou provenant de la même Première nation.

En raison de ces délais, le Comité est incapable de produire le nombre de recommandations requis pour faire progresser le processus de règlement des revendications particulières au rythme prévu. Plutôt que d'examiner comme prévu environ 20 revendications lors de chaque réunion, le Comité est en mesure d'en traiter de cinq à dix.

4.4.2 Négociation et règlement

Le Plan d'action a fondamentalement modifié le processus utilisé pour négocier le règlement d'une revendication pour laquelle le gouvernement fédéral a conclu qu'une obligation juridique n'a pas été respectée. Depuis la mise en œuvre du Plan d'action, on a constaté une augmentation importante du nombre de revendications réglées par la négociation et de la valeur de ces revendications. Au cours des quatre dernières années (de 2007-2008 à 2010-2011), un total de 67 règlements ont été conclus, pour une valeur de plus de 954 millions de dollars. Pendant les quatre années précédentes, 33 règlements avaient été conclus au total, pour une valeur de 312 millions de dollars. Il est à noter, cependant, que la valeur des règlements varie beaucoup selon le type, l'ampleur, la nature et le caractère historique de la revendication. En conséquence, la valeur des règlements pour une année ne rend pas nécessairement compte du nombre de revendications réglées. Par exemple, en 2009-2010, 12 revendications ont été réglées, pour un total de 19 572 081 $, tandis qu'en 2010-2011, 18 revendications ont été réglées, pour un total de 665 751 820 $.

Cependant, la mise en œuvre du Plan d'action a donné lieu à certaines difficultés, en raison notamment des délais serrés du modèle opérationnel triennal pour la négociation et le règlement. Par conséquent, il importe de signaler que, très probablement, toutes les revendications négociées depuis octobre 2008 (année de l'entrée en vigueur de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières) n'auront pas été réglées avant octobre 2011, lorsque l'option de faire appel au Tribunal sera offerte à certains demandeurs des Premières nations.

Modèle opérationnel triennal pour la négociation et le règlement

En examinant le processus de négociation à la lumière du Plan d'action, AINC a décidé qu'il essaierait de négocier et de régler toutes les revendications valides au cours des trois années suivant l'avis du Ministère au demandeur des Premières nations offrant de négocier un règlement.

En pratique, cette décision est devenue un modèle opérationnel. L'obligation de négocier un règlement dans un délai de trois ans n'est mentionnée nulle part dans la Loi sur le Tribunal des revendications particulières ou dans la politique sur les revendications particulières. Tel qu'indiqué, la seule mention d'une période de trois ans en lien avec le processus de négociation se rapporte au fait qu'une Première nation qui a négocié avec AINC pendant au moins trois ans peut demander au Tribunal des revendications particulières d'examiner sa revendication. Selon la preuve recueillie lors de l'évaluation, il y a peu d'incitatifs pour une Première nation d'abandonner une table de négociation et de se tourner vers le Tribunal simplement parce que cette option est maintenant offerte.

Il existe toutefois une justification pour adopter ce modèle opérationnel. Par suite du Plan d'action, la DGRP s'attendait à ce que le processus d'examen se termine plus rapidement pour un grand nombre de revendications, d'où un nombre accru de revendications susceptibles d'obtenir un règlement négocié. Afin de gérer adéquatement ses ressources humaines, le nombre de négociateurs étant resté à peu près le même, la Direction des négociations a décidé de mettre en œuvre un modèle opérationnel triennal. Cette décision permettrait non seulement d'éviter  les conjectures à propos de la décision éventuelle des Premières nations de faire appel au Tribunal une fois cette option possible, mais elle permettrait  à la Direction de prévoir à quel moment les équipes de négociation pourraient passer à de nouvelles tables.

Jusqu'ici, l'utilisation de ce modèle opérationnel fait ressortir certains problèmes. Premièrement, les négociateurs d'AINC comptent sur une multitude d'autres intervenants qui n'ont pas adopté ce modèle :

• les entrevues de représentants des Premières nations dans le cadre de cette évaluation confirment que le modèle triennal ne répond pas aux besoins des Premières nations. D'abord, ces dernières doivent fournir une résolution du conseil de bande à la DGRP confirmant leur consentement à participer à une négociation selon la proposition d'AINC. L'adoption d'une telle résolution peut facilement prendre plusieurs semaines, ou même plusieurs mois, pour un certain nombre de raisons, dont le désir de consulter la collectivité ou l'obligation de traiter des dossiers plus urgents. Rien n'indique que la situation changera dans un avenir prévisible. En pratique, cela signifie qu'il faudra peut-être soustraire de nombreux mois de la période de trois ans, pendant que les équipes de négociation attendent la résolution du conseil de bande;
• les gouvernements provinciaux peuvent participer aux négociations des revendications particulières. Des entrevues de représentants de provinces dans le cadre de l'évaluation confirment que les gouvernements provinciaux ont leur propre procédure interne à suivre et qu'ils n'ont pas indiqué l'intention de se conformer au modèle triennal proposé par AINC;
• il faut beaucoup de travail pour obtenir le mandat de règlement requis du Comité consultatif des revendications et mener à bien le processus exigé auprès des organismes centraux pour accéder aux ressources financières nécessaires au règlement de la revendication. La preuve tirée de cette évaluation indique que ce processus peut prendre jusqu'à un an, sinon plus.

En utilisant le modèle opérationnel triennal et en tenant compte du temps nécessaire à l'obtention d'une résolution du conseil de bande (en amont) et du mandat de règlement et d'accès aux ressources financières (en aval), il pourrait rester aussi peu que 18 mois pour négocier, terminer les études techniques requises et conclure un accord. Bien que cela soit possible à réaliser pour des revendications relativement petites ne posant aucune difficulté technique particulière, la preuve recueillie lors de l'évaluation indique que le modèle ne sera pas viable pour des revendications plus importantes et plus complexes.

Pour répondre aux attentes énoncées dans le modèle opérationnel triennal, l'équipe de négociation devrait apporter des changements spectaculaires à sa stratégie. Pourtant, la preuve recueillie n'indique pas de modification fondamentale de la stratégie de négociation d'AINC; en général, les mêmes étapes sont entreprises, sauf que les négociateurs essaient maintenant de les terminer plus rapidement.

La répercussion involontaire de cette approche est la suivante : les Premières nations se sentent bousculées et contraintes. Des représentants des Premières nations interrogés dans le cadre de l'évaluation ont indiqué que, selon eux, les négociations en vertu du Plan d'action ont tendance à se dérouler à un rythme déraisonnable.

À la lumière de l'évaluation, les négociateurs d'AINC peuvent sembler plus rapidement disposés à faire des prétendues offres finales, qui ont peu de chances d'être acceptées par les Premières nations, afin de fermer un dossier avant la fin de la période de trois ans. La tendance du nombre de dossiers fermés au cours des dix dernières années, illustrée dans la figure 1, révèle une augmentation spectaculaire avec la mise en œuvre du Plan d'action, passant de moins de 10 dossiers fermés par année à plus de 60. En considérant ces données, nous devons d'abord reconnaître que le nombre de revendications négociées a nettement augmenté au cours des trois dernières années, ce qui entraînerait normalement une augmentation du nombre de dossiers fermés. Il est toutefois inquiétant de constater à quel point le nombre de dossiers fermés a augmenté. Ce nombre est en effet entre six et huit fois plus élevé qu'avant le lancement du Plan d'action [Note 25].

Il importe également de signaler qu'il peut y avoir différentes raisons qui entraîneraient la fermeture d'un dossier par AINC, dont celles qui suivent :

• les négociations ont pris fin parce qu'une Première nation n'a pas accepté la dernière offre présentée par AINC ou parce que les négociations ont abouti à une impasse;
• une Première nation a décidé de retirer sa revendication;
• une revendication a été réglée à l'amiable.

Signalons le fait que la fermeture de dossier est une mesure administrative. Une Première nation peut soumettre une nouvelle revendication si elle a retiré la précédente ou reprendre les négociations après une impasse.

Figure 1

La figure 1 illustre le nombre de dossiers de revendications particulières clos de l'exercice 1999-2000 jusqu'à l'exercice 2009-2010.

• Au cours de l'exercice 1999-2000, 2 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2000-2001, 6 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2001-2002, 12 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2002-2003, 7 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2003-2004, 4 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2004-2005, 4 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2005-2006, 5 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2006-2007, 6 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2007-2008, 10 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2008-2009, 74 dossiers ont été clos
• Au cours de l'exercice 2009-2010, 62 dossiers ont été clos

Dans l'ensemble, le graphique montre qu'au cours des exercices 1999-2000 à 2007-2008, en moyenne 6 dossiers ont été clos par exercice, comparativement à 72 et 62 dossiers clos au cours des exercices 2008-2009 et 2009-2010 respectivement.

4.4.3 Revendications de plus de 150 millions de dollars

Le processus de règlement des revendications de grande valeur s'effectue par l'entremise du Cabinet. C'est ainsi que ministre obtient le mandat ponctuel de négocier et régler des revendications de grande valeur. Bien qu'un processus distinct soit nécessaire afin de traiter de telles revendications, elles sont toujours considérées comme étant des « revendications particulières ». Comme il est énoncé dans le document Politique sur les revendications particulières et le Guide sur le processus de règlement : « Dans le cas des revendications évaluées à plus de 150 millions de dollars, le ministre doit obtenir un mandat distinct avant d'accepter qu'elles fassent l'objet de négociations. Les revendications de plus de 150 millions de dollars ne constituent pas une nouvelle classe ou catégorie de revendications. Elles demeurent des revendications particulières telles qu'elles sont définies par la politique sur les revendications particulières. » [Note 26] De plus, selon le Plan d'action, « [l]es revendications de très grande valeur, évaluées à 150 millions de dollars ou plus, seront traitées séparément en dehors du cadre du processus de règlement des revendications particulières » [Note 27].

La preuve recueillie dans le cadre de cette évaluation indique la nécessité de communiquer efficacement aux intervenants les détails du processus à suivre pour aborder les revendications de valeur particulièrement élevée. De nombreuses personnes consultées dans le cadre de l'évaluation, des représentants d'AINC et de Justice Canada, notamment, étaient incertaines du processus à utiliser pour les revendications de plus de 150 millions de dollars.

4.5 Surveillance et mesure du rendement

La DGRP a mis en œuvre un système efficace de surveillance et de mesure du rendement qui contribue de façon importante à la capacité d'AINC de surveiller les revendications. Ce système appuie également l'objectif général consistant à donner de l'information sur les revendications à tous les intervenants et au grand public.

Le Centre des affaires, au sein de la DGRP, est chargé de l'administration de la base de données des revendications particulières, laquelle fournit une description détaillée de chaque revendication traitée par AINC depuis l'adoption de sa première politique sur les revendications particulières, en 1973. Les données relatives à chaque dossier comprennent les données de base et une chronologie détaillée de la revendication (p. ex. réception de la revendication, revendication soumise au ministre, recherche, avis juridique, réunions du Comité consultatif des revendications). Les 30 dossiers examinés dans le cadre de l'évaluation indiquent que la base de données est à jour et qu'elle reflète bien l'évolution des dossiers. Les entrevues réalisées dans le cadre de l'évaluation montrent que la base de données est utilisée constamment par le personnel de la DGRP.

Parmi les autres initiatives dignes d'être mentionnées, il y a la mise en œuvre de systèmes de surveillance et de suivi. Ainsi, la Direction de la recherche et des politiques a élaboré et mis en œuvre un outil Microsoft Project qui permet de faire le suivi des revendications à l'étape de la recherche et de l'évaluation. La Direction des négociations a aussi mis en œuvre un système de surveillance utilisant Microsoft Project qui donne une description détaillée de chaque activité entreprise relativement aux dossiers de négociation en cours. Comme ce logiciel repose surtout sur les graphiques Gantt, il permet aux deux directions d'établir un modèle reflétant les progrès attendus d'une revendication à toutes les étapes du processus de règlement et de repérer chaque dossier à l'aide de ce modèle. Chaque direction a chargé une personne de surveiller l'utilisation du logiciel et de produire une analyse périodique pour comprendre à quel endroit du processus surviennent des retards, dans le but de mettre en œuvre des stratégies d'atténuation. Il s'agit nettement d'une pratique exemplaire.

La DGRP a créé un centre de transmission de rapports des revendications particulières qui donne de l'information à jour sur les progrès de chaque revendication soumise à AINC. Le centre indique également les tendances générales par état de la revendication, à l'échelle nationale ou par province. Ce site Web est accessible au public sans restriction.

Enfin, dans le cadre de l'engagement, dans le Plan d'action, de faire preuve d'une plus grande transparence, la DGRP publie sur le site Web d'AINC un rapport d'étape où est décrit l'état global d'avancement du règlement des revendications particulières et présente les résultats antérieurs et actuels.

5. Conclusions et recommandations

5.1 Conclusions

Cette dernière section du rapport inclut une série de conclusions fondées sur les constatations décrites dans les sections précédentes.

5.1.1 Justification et pertinence

Les objectifs du Plan d'action relatif aux revendications particulières sont étroitement alignés sur les priorités gouvernementales ainsi que sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral envers les Premières nations. Les traités entre les Premières nations et la Couronne ont une très grande valeur, car ils assurent une solide relation de collaboration entre le gouvernement fédéral et les Premières nations. Les manquements à ces traités et aux obligations juridiques à l'égard des Premières nations doivent être traités sans retard indu. Le Plan d'action vise à répondre aux lacunes, devenues évidentes, de la mise en œuvre du processus de règlement des revendications particulières au Canada.

Le Plan d'action traite de préoccupations de longue date des Premières nations. En premier lieu, il a permis la création du Tribunal des revendications particulières, une institution indépendante ayant le pouvoir juridique de prendre des décisions définitives sur la validité des revendications et d'accorder des indemnités. Ce tribunal répond à la préoccupation, systématiquement évoquée par les Premières nations, d'un Canada à la fois juge et partie dans le règlement extrajudiciaire des revendications particulières. Le Plan d'action répond également au besoin des Premières nations de bénéficier d'un processus plus rapide, au sein d'AINC et de Justice Canada, pour régler leurs revendications particulières. Enfin, l'établissement du fonds de règlement réservé répond aussi à un engagement pris dans La justice, enfin et témoigne de la volonté du gouvernement fédéral de mettre de côté des ressources financières suffisantes pour traiter toutes les nouvelles revendications.

Cela dit, la mise en œuvre du Plan d'action a également une incidence moins positive sur les relations entre le gouvernement fédéral et les Premières nations. Le concept de norme minimale ainsi que les changements apportés à l'examen et aux négociations ont exclu encore plus les Premières nations du processus de règlement des revendications particulières et, dans certains cas, ont compliqué sans raison valable ce processus déjà complexe. Le modèle opérationnel triennal pour les négociations semble particulièrement problématique. On constate un sentiment croissant de frustration chez les Premières nations, pour qui l'esprit même du Plan d'action ne sera pas respecté si ce modèle opérationnel est imposé systématiquement sans égard à la nature et à la complexité de chaque revendication.

La médiation demeure très prisée des Premières nations. Bien qu'une unité des services de médiation ait été créée, comme elle n'est pas encore entièrement opérationnelle, il n'est pas possible d'en évaluer l'influence sur le respect de l'engagement d'accélérer l'accès à de tels services.

Les quatre piliers du Plan d'action sont adéquats. Tous les intervenants appuient ce plan et sont d'avis qu'il aborde les questions les plus importantes qui ont nui au processus de règlement des revendications particulières dans le passé.

5.1.2 Conception et exécution

La DGRP a élaboré et mis en œuvre de nouvelles procédures internes relativement aux éléments clés du processus de règlement des revendications particulières. Ces nouvelles procédures redéfinissent de façon importante les rôles respectifs d'AINC, de Justice Canada et des Premières nations. L'ampleur réelle de l'incidence de ces nouvelles procédures reste à découvrir, surtout en raison du fait que le Tribunal des revendications particulières n'est pas encore opérationnel.

AINC utilise une norme minimale pour examiner les nouvelles revendications déposées par les Premières nations. Les preuves recueillies lors de l'évaluation indiquent que l'examen des nouvelles revendications en fonction de cette norme est rapide. On pourrait toutefois améliorer le processus en donnant une réponse détaillée aux Premières nations dont la revendication a été jugée comme ne satisfaisant pas à la norme. À l'heure actuelle, la rétroaction semble très limitée, ce qui fait que les Premières nations ont de la difficulté à décider des actions ultérieures à mener.

La DGRP tente actuellement d'examiner toutes les nouvelles revendications et d'informer les Premières nations si une offre de négociation sera faite au cours de la période de trois ans stipulée dans la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. Cette approche s'est traduite, pour la DGRP, par un retard important dans le traitement des dossiers. Il n'est pas certain que le délai de trois ans pourra être respecté. De nombreuses revendications ont été examinées à ce jour, mais on ne sait pas s'il restera un arriéré le 16 octobre 2011.

Bien qu'aucun échéancier n'ait été fixé pour la négociation des revendications, la DGRP a établi un modèle opérationnel de trois ans pour négocier et, au besoin, régler les revendications. Comme il en a déjà été question, cette approche est problématique. D'abord, il est évident que la DGRP ne pourra pas respecter ce délai dans le cas de certaines revendications, qui sont simplement trop complexes. Aussi, même si ce modèle est susceptible d'aider la DGRP à planifier ses ressources humaines, il est loin d'être fidèle à l'esprit du Plan d'action, en particulier s'il débouche sur la fermeture d'un nombre important de dossiers en raison d'une impasse, qui pourrait être évitée en prolongeant le délai de négociation.

Les nouvelles procédures internes exercent beaucoup de pression sur la direction et le personnel de la DGRP. Cette dernière n'a pas été en mesure de pourvoir tous les postes prévus par suite du Plan d'action. La situation s'est avérée particulièrement difficile en raison de l'accumulation de nombreux dossiers que la DGRP devait traiter.

Présentement, l'évaluation indique que les Premières nations sont confrontées à bien des difficultés, en particulier en ce qui concerne la préparation de la soumission initiale. Comme il faut respecter la norme minimale et que les preuves de la soumission peuvent devoir être assez solides pour que la revendication puisse être présentée au Tribunal, les Premières nations doivent investir beaucoup de ressources pour élaborer leur revendication.

Dans le cadre du Plan d'action, un financement par contribution non remboursable a été établi pour aider les Premières nations à présenter leurs revendications au Tribunal.

La DGRP a créé une solide base de données qui fournit de l'information à jour sur l'état et le degré d'avancement de chaque revendication présentée au Ministère. De plus, la Direction des négociations a élaboré un outil, à partir du logiciel Microsoft Project, qui sert à prévoir les différentes étapes du processus de négociation et à en assurer le suivi. La Direction de la recherche et des politiques a elle aussi élaboré et mis en œuvre un outil Microsoft Project qui permet de suivre l'évolution de l'état et du degré d'avancement des revendications en cours d'évaluation. Ce sont des pratiques exemplaires à maintenir.

5.1.3 Efficacité et économie

Dans le contexte actuel, le Plan d'action est le processus le plus approprié et le plus efficace pour produire les résultats escomptés. Quand le gouvernement fédéral a dévoilé le Plan d'action, il fallait améliorer le processus de règlement des revendications particulières. Comme nous l'avons indiqué précédemment, les quatre piliers du Plan d'action semblaient adéquats pour compenser ce qui était considéré comme des lacunes du processus.

Des ressources financières considérables ont été attribuées pour le Plan d'action et, à ce jour, ce niveau de financement semble suffisant pour en soutenir la mise en œuvre efficace. En ce qui concerne les ressources humaines, nous avons déjà souligné que la DGRP n'a pas réussi à pourvoir tous les postes prévus au départ, ce qui exerce une pression considérable sur le personnel.

Le fonds réservé répond à des engagements en matière d'équité et de transparence et démontre que le gouvernement fédéral met de côté des ressources importantes pour régler les revendications particulières. Seul le temps nous dira si le financement de 2,5 milliards de dollars sur dix ans sera suffisant pour régler toutes les revendications recevables. Il est bon de noter que, si des fonds additionnels sont nécessaires, il serait possible de suivre d'autres processus pour obtenir ces ressources.

5.1.4 Réussites et résultats préliminaires

L'avancée actuelle dans la mise en œuvre du Plan d'action contribue à la production de la plupart des résultats escomptés au cours des trois à cinq premières années.

L'adoption de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières fournit aux Premières nations un échéancier qui leur permet de prévoir et de surveiller la progression de leurs revendications. De plus, comme ce rapport le démontre, ce nouvel échéancier a sans nul doute accéléré le traitement des revendications particulières. Bien que le Tribunal ne soit pas encore opérationnel, il permet également d'assurer aux Premières nations et au gouvernement fédéral l'accès à une solution extrajudiciaire qui mènera à l'aboutissement du processus.

La constitution du fonds de règlement réservé facilite, dans une certaine mesure, le règlement financier des revendications. Toutefois, la DGRP doit quand même suivre un processus assez long afin de pouvoir donner suite au règlement conclu. Ce processus a un effet direct sur la période nécessaire pour mener à bien le processus de négociation. Le fonds réservé, combiné au processus de production de rapports établi par la DGRP, a accru la transparence en ce qui concerne les ressources financières investies par le gouvernement fédéral pour régler les revendications bien-fondées.

Les nouvelles procédures internes révisées accélèrent le processus de règlement, et certains efforts ont été faits pour adapter ce processus à la nature des revendications, par exemple grâce à la production accélérée d'avis juridiques. Comme nous l'avons mentionné déjà, il n'est pas certain que ces nouvelles procédures permettront d'éliminer complètement l'arriéré actuel, mais il ne fait aucun doute qu'une grande partie des dossiers en souffrance pourra être traitée.

Une unité des services de médiation a été créée. Bien qu'elle ne soit pas encore pleinement opérationnelle, des travaux ont été entrepris en vue d'établir le mécanisme grâce auquel les tables de négociation pourront obtenir des services de médiation indépendants. La médiation demeure très p Premières nations. Le processus visant à former une équipe de médiateurs est commencé. Au moment de l'évaluation, AINC devait lancer un processus sur MERX pour établir l'offre à commandes à partir de laquelle sera dressée cette liste.

Les tables continuent à avoir accès à des services de médiation payés par le Canada.

On peut certainement s'attendre à ce que les changements résultant du Plan d'action améliorent la capacité du gouvernement fédéral et des Premières nations de régler les revendications particulières, ce qui en retour pourrait favoriser le développement social et économique. Mais il faut attendre pour voir si ce processus amélioré aura pour effet d'accroître la confiance entre les Premières nations et le gouvernement fédéral. Ce rapport cerne les points qui pourraient être améliorés dans le processus de règlement des revendications particulières en vue d'atteindre cet objectif fondamental.

5.2 Recommandations

Nous recommandons à AINC :

1. d'envisager la possibilité de modifier le modèle opérationnel de négociation et de règlement actuel pour prolonger au-delà de trois ans la période prévue pour les négociations, au besoin;
2. d'examiner les procédures relatives à l'étude initiale de la revendication par rapport à la norme minimale afin de s'assurer que les Premières nations dont la revendication est jugée non conforme à cette norme reçoivent une réponse adéquate;
3. d'informer tous les intervenants de la façon dont les activités liées au pilier des services de médiation seront utilisées et du processus qui s'appliquera pour offrir ces services. Ce processus devrait être élaboré en collaboration avec les Premières nations;
4. de communiquer plus efficacement avec tous les intervenants du processus pour les revendications dont le montant excède 150 millions de dollars.

Notes en bas de page :

1. Voir les alinéas 16(1)a) à d) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, 2008, ch. 22. (retourner au paragraphe source)
   
   
2. Remarque : En constituant un échéancier de trois ans pour l'étape de l'évaluation et la négociation des revendications, la Loi n'exige pas que cette étape soit terminée dans les trois ans, mais établit que les Premières nations ne peuvent unilatéralement saisir le Tribunal d'une revendication avant l'expiration de cette période. (retourner au paragraphe source)
   
   
3. Le Comité consultatif des revendications se réunit régulièrement pour faire des recommandations au ministre concernant l'acceptation ou le refus d'une revendication à des fins de négociation et les mandats financiers dans le cadre des négociations. Le Comité est constitué du directeur général, du directeur des négociations, du directeur de la recherche et des politiques, du gestionnaire du Centre des affaires, du gestionnaire des politiques, du gestionnaire de la recherche et des gestionnaires du portefeuille des négociations. Le Comité comprend également l'avocat-conseil général des Services juridiques pour la DGRP. Des spécialistes des dossiers de la DGRP et de Justice Canada pourront être présents pour faire des exposés sur leurs dossiers suivant les besoins. Le Comité peut également inclure des participants provenant de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges, des bureaux régionaux, des Communications et du Secteur des terres et du développement économique, au besoin. À de rares occasions, et selon la nature de la revendication, des représentants d'autres ministères sont invités à participer. (retourner au paragraphe source)
   
   
4. Pour avoir un aperçu des droits ancestraux des Autochtones et de leurs répercussions sur le Canada, voir R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507. Pour des propos plus particuliers sur les traités, voir Hall, A.J., « Traités indiens », dans L'Encyclopédie canadienne. (retourner au paragraphe source)
   
   
5. Voir Affaires indiennes et du Nord Canada. (2007). Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement. Ottawa, p. 5. (retourner au paragraphe source)
   
   
6. Nation haïda c. Colombie-Britannique (ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511. (retourner au paragraphe source)
   
   
7. « Notre gouvernement reconnaît également l'apport des peuples autochtones du Canada. Trop souvent, leur passé a été marqué par la douleur. […] Depuis le début de la présente législature, 17 accords sur des revendications ont été signés, et notre gouvernement continuera de travailler à en conclure d'autres. » La gouverneure générale du Canada. (Mars 2010). Discours du Trône. (retourner au paragraphe source)
   
   
8. Affaires indiennes et du Nord Canada. (2007). Revendications particulières. La justice, enfin. Ottawa, p. 2. (retourner au paragraphe source)
   
   
9. Voir le préambule de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, 2008, ch. 22. (retourner au paragraphe source)
   
   
10. Affaires indiennes et du Nord Canada. (1982). Dossier en souffrance - Une politique des revendications des autochtones. Ottawa. (retourner au paragraphe source)
    
    
11. Idem, p. 1. (retourner au paragraphe source)
    
    
12. Affaires indiennes et du Nord Canada. (2007). Revendications particulières. La justice, enfin. Ottawa, p. 4. (retourner au paragraphe source)
    
    
13. Lamesure dans laquelle les provinces peuvent être responsables des revendications ayant pris naissance avant la Confédération est encore controversée. Cependant, le gouvernement fédéral a l'habitude d'inviter les gouvernements provinciaux à toutes les procédures traitant de telles revendications. (retourner au paragraphe source)
    
    
14. La Commission des revendications des Indiens. Rapport final : 1991 2009. Un rapport unique au règlement des revendications particulières des Premières nations au Canada. Ottawa, p. 9. (retourner au paragraphe source)
    
    
15. Idem, p. iii. (retourner au paragraphe source)
    
    
16. Voir Affaires indiennes et du Nord Canada. (2007). Revendications particulières. La justice, enfin. Ottawa, p. 4. (retourner au paragraphe source)
    
    
17. Voir Tribunal de Waitangi. (2007) Guide to the practice and procedure of the Waitangi Tribunal, p. 1. (retourner au paragraphe source)
    
    
18. Voir Stone D. (2005). Treaty settlement deadlines: what will they mean & et Tribunal de Waitangi (2005). The new approach revisited: a discussion paper on the Waitangi Tribunal's current and developing practices. (retourner au paragraphe source)
    
    
19. Voir Affaires indiennes et du Nord Canada. (2007). Revendications particulières. La justice, enfin. Ottawa, p. 10. (retourner au paragraphe source)
    
    
20. La Commission des revendications particulières des Indiens a été créée en vertu de la Loi sur les enquêtes, qui ne prévoit pas la transformation de la Commission en une autre structure. (retourner au paragraphe source)
    
    
21. Voir l'alinéa 16(1)a) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, 2008, ch. 22. (retourner au paragraphe source)
    
    
22. Voir le paragraphe 16(2) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, 2008, ch. 22. (retourner au paragraphe source)
    
    
23. Les normes minimales sont affichées sur le site Web du Ministère. (retourner au paragraphe source)
    
    
24. C'est le cas particulièrement du Processus d'évaluation indépendant des pensionnats indiens et du processus de règlement des revendications du Traité de Waitangi, en Nouvelle-Zélande. (retourner au paragraphe source)
    
    
25. Le processus de collecte de données dans le cadre de cette évaluation ne permet pas une analyse détaillée de chaque dossier fermé depuis la mise en œuvre du Plan d'action. Cependant, l'augmentation du nombre de fermetures est tellement importante qu'elle laisse supposer qu'une partie des dossiers peuvent avoir été fermés par suite d'une impasse dans les négociations. (retourner au paragraphe source)
    
    
26. Affaires indiennes et du Nord Canada. (2007). Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement. Ottawa, p. 11. (retourner au paragraphe source)
    
    
27. Voir Affaires indiennes et du Nord Canada. (2007). Revendications particulières. La justice, enfin. Ottawa, p. 10. (retourner au paragraphe source)