Archivée - Vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés

Contexte

En juillet 2002, les ministres du Conseil du Trésor (CT) ont approuvé les pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM) afin de permettre au ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien de passer et de modifier des marchés de services avec les négociateurs en chef du gouvernement fédéral (NCGF), les témoins experts (TE) et les témoins (TC) de la Couronne.

À la demande du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA), cette vérification a été intégrée dans le plan de vérification axé sur les risques (2011­2012 à 2013­2014), qui a été approuvé par le Comité de vérification le 22 février 2011.

Le secteur des TGA a la responsabilité de coordonner la nomination des négociateurs et des représentants fédéraux conformément aux PSPM pour AADNC, peu importe la situation géographique du programme ou du secteur qui demande la nomination de négociateurs et de représentants fédéraux. Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) exige qu'une vérification des limites contractuelles exceptionnelles pour les contrats des NCGF soit effectuée sur un cycle de trois ans conformément aux PSPM d'AADNC.

Il incombe au Secteur des politiques et de l'orientation stratégique (SPOS), qui est responsable de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges (DGGRL), de coordonner la nomination des TC et de TE conformément aux PSPM pour AADNC. En ce qui concerne les TE et les TC, les gestionnaires de cas de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges sont responsables de la gestion du processus de sélection des candidats, du suivi de l'évolution des dossiers et de la gestion de ces marchés spéciaux. Les gestionnaires de cas de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges collaborent avec la Division de la gestion du matériel et des biens afin de s'assurer que ces marchés sont conformes aux politiques et aux règlements du SCT et du Ministère.

Chaque programme ou secteur est responsable de la réalisation et de la gestion des contrats découlant de ces nominations. Les contrats officiels sont conservés à l'emplacement respectif de chaque programme.

Objectif et portée de la vérification

Les objectifs de la vérification étaient les suivants :

• évaluer les processus et les contrôles internes liés à la passation des marchés spéciaux;
  
  
• déterminer si les processus et les procédures mis en place afin de soutenir les activités de passation des marchés spéciaux sont conformes aux règlements et aux lignes directrices de passation des marchés spéciaux du CT et d'AADNC; et
  
  
• vérifier si les marchés spéciaux conclus entre le 1er avril 2006 et le 31 mars 2011 ont été réalisés conformément aux politiques, aux règlements et aux lignes directrices de passation des marchés spéciaux du CT et d'AADNC.

La portée de cette vérification comprend l'examen d'un échantillon de marchés établis en vertu des PSPM pour les NCGF, les TE  et les TC pour les questions concernant les revendications territoriales, l'autonomie gouvernementale et la résolution de litiges. Les marchés de l'administration centrale et des bureaux régionaux conclus pour la période du 1er avril 2006 au 31 mars 2011 ont été examinés. Les marchés conclus relativement à l'activité de l'Office des eaux dans les trois territoires du Nord sont rares et, par conséquent, ils n'ont pas été examinés. Cette vérification fournit l'assurance de la conformité des activités de passation des marchés spéciaux aux politiques et aux procédures et comprend un examen des contrôles à l'appui de la passation des marchés spéciaux.

Les critères employés pour la vérification s'inspiraient de la Politique sur les marchés publics du CT, qui renferme d'autres règlements pouvant s'appliquer aux PSPM, du Règlement concernant les marchés de l'État et des lignes directrices d'AADNC concernant les NCGF.

Forces observées

Pendant les travaux sur le terrain et en se fondant sur les dossiers examinés, l'équipe responsable de la vérification a observé plusieurs exemples démontrant la qualité des contrôles et leur application efficace par la direction. Plusieurs observations positives ont été faites, notamment :

• Les pouvoirs, la responsabilité et l'obligation de rendre des comptes en lien avec les marchés spéciaux visant les NCGF, les TE et les TC sont clairement définis et communiqués;
  
  
• Les exemptions en lien avec les activités contractuelles découlant de l'appel d'offres ont été acceptées pour les marchés spéciaux, comme le prévoit le Règlement concernant les marchés de l'État; et
  
  
• Les marchés spéciaux respectent les limites de l'autorisation spéciale.

Conclusion

De manière générale, il a été constaté que les pratiques de gestion des marchés étaient efficaces et convenables. Toutefois, des améliorations s'imposent dans certains domaines, notamment en ce qui concerne l'administration des marchés dans le cadre des PSPM et les exigences contractuelles des PSPM.

Recommandations

L'équipe de vérification a relevé des domaines dans lesquels les pratiques et les processus de gestion peuvent être améliorés et a formulé six recommandations à cet effet. Le Secteur de la vérification et de l'évaluation (SVE) recommande ce qui suit :

En tant que chef de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges, le SMA principal du secteur des politiques et de l'orientation stratégique doit s'assurer que :

• les activités liées à l'administration des dossiers contractuels sont réalisées de façon uniforme, y compris la méthode attestant qu'une surveillance et une supervision appropriées ont été assurées conformément aux attentes contractuelles, notamment l'utilisation cohérente de la liste de vérification des éléments livrables et de la méthode d'approbation des commandes et de l'engagement de dépenses (recommandation no 1);
  
  
• des modèles standards sont utilisés pour tous les marchés et que ces derniers renferment tous les renseignements et toutes les dispositions nécessaires, conformément aux exigences de la Politique sur les marchés du CT (recommandation no 2).

Le SMA  principal du secteur des traités et du gouvernement autochtone doit s'assurer que :

• toutes les approbations ministérielles nécessaires ont été obtenues et conservées dans des dossiers (recommandation no 3);
  
  
• les activités visant à obtenir ou à vérifier les niveaux d'autorisation de sécurité sont justifiées au moyen de documents de soutien pertinents et que les preuves sont conservées dans des dossiers (recommandation no 4).

Le SMA  principal du secteur des traités et du gouvernement autochtone  et le SMA  principal du secteur des politiques et de l'orientation stratégique  doivent s'assurer que :

• les documents d'approbation appropriés du ministère de la Justice concernant les marchés conclus avec des membres du Barreau en exercice sont conservés dans des dossiers (recommandation no 5);

Le dirigeant principal des finances et le SMA principal du secteur des traités et du gouvernement autochtone doivent s'assurer que :

• les approbations aux termes de l'article 41 ont été obtenues de façon appropriée pour les modifications et les ententes contractuelles et qu'elles sont conservées dans des dossiers à titre de preuves attestant qu'elles ont été approuvées par toutes les parties concernées (recommandation no 6).

1.1 Pouvoirs spéciaux de passation des marchés

La vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM) a été intégrée dans le plan de vérification fondé sur les risques (2011­2012 à 2013­2014) approuvé par le Comité de vérification le 22 février 2011 à la demande du secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA). Le SCT exige qu'une vérification des PSPM pour les contrats des NCGF soit effectuée sur un cycle de trois ans conformément aux PSPM d'AADNC.

La passation de marchés spéciaux s'applique lorsqu'un dossier suscite des questions de nature délicate ou présente des enjeux complexes, ce qui nécessite la nomination de NCGF par le ministre, ou un marché de services non concurrentiel pour les services de personnes possédant des compétences très spécialisées comme des TC et des TE.

Le secteur des TGA a la responsabilité de coordonner la nomination des négociateurs et des représentants fédéraux conformément aux PSPM pour AADNC, peu importe la situation géographique du programme ou du secteur qui demande la nomination de négociateurs et de représentants fédéraux.

Il incombe au Secteur des politiques et de l'orientation stratégique (SPOS), qui est responsable de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges, de coordonner la nomination des TC et de TE conformément aux PSPM pour AADNC. En ce qui concerne les TE et les TC, les gestionnaires de cas de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges sont responsables de la gestion du processus de sélection des candidats, du suivi de l'évolution des dossiers et de la gestion de ces marchés spéciaux. Les gestionnaires de cas de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges collaborent avec la Division de la gestion du matériel et des biens afin de s'assurer que ces marchés sont conformes aux politiques et aux règlements du SCT et du Ministère.

Chaque programme ou secteur est responsable de la réalisation et de la gestion des contrats découlant de ces nominations. Les contrats officiels sont conservés à l'emplacement respectif de chaque programme.

Les PSPM permettent au ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien de conclure et de modifier les marchés spéciaux suivants :

• les marchés de services non concurrentiels pour les services de NCGF dans le cadre des négociations relatives aux revendications, aux litiges et à l'autonomie gouvernementale, jusqu'à une valeur cumulative de 1 500 000 $ par année;
  
  
• les marchés de services non concurrentiels pour les services de TC et de TE pour les litiges d'AADNC, jusqu'à une valeur cumulative de 400 000 $; et
  
  
• les marchés de services non concurrentiels pour les services de TE et de TC pour les litiges d'AADNC, qui sont d'anciens fonctionnaires qui reçoivent une pension de retraite, jusqu'à une valeur cumulative de 150 000 $.

2.1 Objectif de la vérification

Cette vérification devait rassurer les cadres supérieurs à propos d'une sélection de contrôles de gestion des marchés.

En particulier, les objectifs de la vérification consistaient à :

• évaluer les processus et les contrôles internes liés à la passation de marchés spéciaux;
  
  
• déterminer si les processus et les procédures mis en place afin de soutenir les activités de passation des marchés spéciaux sont conformes aux règlements et aux lignes directrices de passation des marchés spéciaux du CT et d'AADNC; et
  
  
• vérifier si les marchés spéciaux conclus entre le 1er avril 2006 et le 31 mars 2011 ont été réalisés conformément aux politiques, aux règlements et aux lignes directrices de passation des marchés spéciaux du CT et d'AADNC.

2.2 Portée de la vérification

La portée de cette vérification comprend l'examen d'un échantillon de marchés établis en vertu des PSPM pour les NCGF, les TE et les TC pour les questions concernant les revendications territoriales, l'autonomie gouvernementale et la résolution de litiges. Les marchés de l'administration centrale et des bureaux régionaux conclus pour la période du 1er avril 2006 au 31 mars 2011 ont été examinés. Les marchés conclus relativement à l'activité de l'Office des eaux dans les trois territoires du Nord sont rares et, par conséquent, ils n'ont pas été examinés. Au cours de la période visée par l'examen, la valeur totale des marchés s'est élevée à 26 383 178 $, pour un total de 215 marchés, dont 91 étaient attribués à des NCGF, 87 à des TE et 37 à des TC. Cette vérification fournit l'assurance de la conformité des activités de passation des marchés spéciaux aux politiques et aux procédures et comprend un examen des contrôles à l'appui de la passation des marchés spéciaux.

Les critères employés pour la vérification s'inspiraient de la Politique sur les marchés publics du CT, du Règlement concernant les marchés de l'État et des lignes directrices d'AADNC concernant les NCGF.

La vérification interne de l'PSPM est conforme aux Normes pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes ainsi qu'aux normes et aux exigences établies dans la Politique du CT sur la vérification interne.

Des procédures de vérification rigoureuses et appropriées ont été appliquées, et des éléments probants suffisants et pertinents ont été recueillis pour appuyer la conclusion de la vérification exposée dans le présent rapport.

Les principales techniques de vérification utilisées consistaient en :

• des entrevues avec les principaux gestionnaires du secteur des traités et du gouvernement autochtone ainsi que de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges;
  
  
• l'examen des documents pertinents relatifs à la passation des marchés, à la reddition de comptes, aux politiques, aux procédures, aux modèles et aux lignes directrices;
  
  
• l'évaluation du système de contrôles internes, de gestion des risques et de gouvernance au sein du secteur des traités et du gouvernement Autochtone, dans les limites de la portée de la vérification; et
  
  
• la réalisation d'un examen détaillé d'un échantillon de marchés conclus avec les NCGF, les TE et les TC pour vérifier la conformité aux PSPM, à la Politique sur les marchés du CT et à d'autres politiques pertinentes d'AADNC.

La démarche utilisée pour atteindre les objectifs de vérification incluait l'élaboration de critères de vérification en regard desquels les évaluations, observations, et les conclusions ont été tirées. Les critères élaborés pour la présente vérification figurent à l'annexe A.

Pour les besoins de l'examen des marchés conclus avec des NCGF, des TE et des TC, un échantillon statistique a été sélectionné pour couvrir la période de vérification, soit du 1er avril 2006 au 31 mars 2011. La stratégie d'échantillonnage reposait sur les facteurs suivants : couverture des exercices financiers, échantillon représentatif de NCGF, de TE et de TC et couverture des bureaux régionaux. L'échantillon comprenait 15 marchés pour les NCGF, 15 marchés pour les TE et 5 marchés pour les TC, pour un total de 35 marchés.

Dans l'ensemble, il a été déterminé que les pratiques de passation de marchés spéciaux étaient efficaces et adéquates. Cependant, des améliorations s'imposent dans certains domaines, notamment en ce qui a trait à l'administration des marchés et aux exigences relatives à la passation des marchés dans le cadre des PSPM.

À l'aide d'une combinaison de preuves recueillies au cours de l'examen de la documentation, des analyses et des entrevues, l'équipe de vérification a évalué tous les critères de vérification et tiré une conclusion pour chacun.

Au cours des travaux sur le terrain, l'équipe de vérification a observé bon nombre d'exemples de contrôles conçus de manière adéquate et qui sont appliqués efficacement par la direction. Plusieurs observations positives ont été faites, notamment :

• L'évaluation d'un échantillon de dossiers contractuels a révélé que les pouvoirs, la responsabilité et l'obligation de rendre des comptes en lien avec les marchés spéciaux visant les NCGF, les TE et les TC sont clairement définis et communiqués. Des instruments officiels de délégation des pouvoirs en matière de finances sont en place et peuvent être consultés en ligne par tout le personnel concerné.
  
  
• La vérification par sondage a dévoilé – dans tous les cas de l'échantillon soumis à l'essai – qu'il y a des preuves à l'appui de l'utilisation des PSPM, dont un énoncé de travail, le curriculum vitæ de l'agent contractuel et une preuve de l'admissibilité de l'exemption de l'appel d'offres.
  
  
• La vérification par sondage a dévoilé – dans tous les cas de l'échantillon soumis à l'essai – que les marchés spéciaux ont respecté les limites de l'autorisation exceptionnelle de passation de marchés et qu'aucun n'a excédé les limites édictées dans la Politique sur les marchés du CT.

En cas de différence importante entre le critère de vérification et la pratique observée, le risque associé à l'écart était évalué et utilisé pour tirer une conclusion et formuler des recommandations d'amélioration. Des observations et des recommandations à l'égard de mesures correctives sont formulées ci-dessous.

5.1 Administration des marchés dans le cadre des pouvoirs spéciaux de passation de marchés

5.1.1 Cohérence des activités administratives

Les gestionnaires de cas doivent effectuer un suivi des activités des TE et des TC en fonction de l'énoncé de travail établi dans le cadre des marchés. L'étude de l'échantillon fait état d'une incohérence dans la méthode servant à attester que de tels examens ont eu lieu. La vérification a révélé que parmi les 20 dossiers contractuels (5 TC et 15 TE), 3 dossiers contenaient des courriels prouvant un suivi des activités, et que 8 dossiers contenaient une liste de contrôle des livrables, ce qui témoigne d'un processus de surveillance et de supervision encore plus rigoureux.

On note également des incohérences dans le processus d'émission des approbations pour prouver que des efforts ont été faits afin de veiller à ce que les fonds nécessaires soient disponibles. Dans la majorité des dossiers contractuels spéciaux, la signature apposée sur la demande prouve qu'un tel examen a été mené; dans deux dossiers cependant, l'approbation a été accordée au moyen de l'affection directe des fonds dans le système OASIS.

En raison du manque de preuves évidentes, il est ardu d'établir si un suivi adéquat et si une vérification des fonds disponibles appropriée ont eu lieu.

Recommandation :

1. Le SMA  principal du secteur des politiques et de l'orientation stratégique doit fournir une orientation quant aux preuves adéquates de la surveillance et de la vérification de la disponibilité des fonds, en plus de veiller à ce qu'une telle preuve soit conservée dans le dossier. Par exemple, la liste de vérification des livrables pourrait être utilisée de façon plus conforme pour attester la surveillance.

5.2 Exigences des marchés dans le cadre des pouvoirs spéciaux de passation des marchés

5.2.1 Documents relatifs aux marchés

Tous les marchés spéciaux doivent être préparés au moyen de modèles normalisés, et il est nécessaire de veiller à ce que les marchés contiennent tous les renseignements pertinents, notamment : un énoncé de travail, des curriculum vitæ, des attestations des frais, des énoncés de conflits d'intérêts et des lignes directrices sur la propriété intellectuelle.

La vérification par sondage a révélé que le contenu des marchés est en général conforme à la Politique sur les marchés du CT. Cependant, deux exemples de non-conformité parmi les 35 dossiers vérifiés, ont été relevés dans le cadre de la vérification par sondage.

• Dans un cas, le TE n'a pas signé le document d'attestation des frais.
  
  
• Dans un autre cas, le modèle normalisé de marché conclu avec un TC  n'a pas été utilisé, faisant en sorte que les dispositions requises au sujet des conflits d'intérêts et des indemnités n'étaient pas incluses.

L'utilisation de modèles normalisés permet de garantir l'exhaustivité des marchés et le respect des politiques concernées. Lorsque les modèles normalisés ne sont pas employés, le risque de non-conformité augmente.

Recommandation :

2. Le SMA principal du secteur des politiques et de l'orientation stratégique doit s'assurer que tous les marchés sont créés à partir des modèles normalisés des PSPM d'AADNC afin de garantir que toutes les exigences contractuelles sont clairement formulées et respectent la Politique sur les marchés.

5.2.2 Approbation ministérielle

Un formulaire sur les PPM doit être joint au dossier de tout marché exceptionnel. Ce formulaire est nécessaire, car il fournit les renseignements nécessaires à l'obtention de l'autorisation ministérielle pour l'attribution du contrat.

Les vérifications ont révélé qu'un cas (parmi un échantillon total de 35 marchés) ne comprenait pas de preuve comme quoi le formulaire des PSPM d'origine contenu dans le dossier a été signé par le ministre ou le sous-ministre. Sans le formulaire approuvé dans le dossier, il est impossible de démontrer si les approbations appropriées ont été obtenues.

Recommandation :

3. Le SMA principal du secteurs des traités et du gouvernement autochtone doit s'assurer que toute la documentation relative à l'approbation ministérielle requise est reçue et conservée dans le dossier

5.2.3 Cote de sécurité

AADNC doit mettre en place, obtenir et approuver les niveaux d'autorisation de sécurité appropriés et pertinents pour tous les entrepreneurs avant le début des travaux. Le processus administratif entrepris pour l'obtention et l'approbation des cotes de sécurité, qui sont consignées par écrit dans la liste de vérification des exigences relatives à la sécurité, peut se révéler assez long. Pour ce qui est des marchés conclus avec les NCGF, il faut nommer des entrepreneurs dès le début du processus de négociation; autrement, de graves répercussions sur les négociations pourraient survenir. Afin d'accélérer le processus d'attribution de la cote de sécurité, une vérification de sécurité interne est effectuée pour veiller à ce que les candidats (NCGF) soient proposés au ministre à des fins de nomination, au même moment où le formulaire est rempli. Cette vérification interne est facilitée grâce à la fonction de sécurité d'AADNC, qui fournit une confirmation par courriel aux gestionnaires de la coordination et des initiatives stratégiques du secteur des traités et du gouvernement autochtone confirmant que les niveaux d'autorisation de sécurité des candidatures sont adéquats.

La vérification par sondage a révélé que, pour les 15 dossiers contractuels des NCGF de l'échantillon, les courriels de confirmation d'AADNC ne sont pas conservés dans les dossiers des marchés spéciaux à titre de preuve de l'obtention des cotes de sécurité nécessaires par les NCGF avant le début des négociations.

Sans preuve de la vérification de sécurité interne, il n'est pas possible d'établir si une telle vérification a bel et bien été menée. Lorsque la cote de sécurité n'est pas confirmée avant la nomination du NCGF, il se pourrait que la documentation ne soit pas accessible comme il se doit.

Recommandation :

4. Le SMA principal du secteur des traités et du gouvernement autochtone doit s'assurer que les preuves appropriées de vérification de la cote de sécurité ont été obtenues et placées au dossier avant le début de l'exécution des marchés

5.2.4 Approbation des membres du Barreau en exercice

En général, le processus de sélection des NCGF, des TE et des TC respecte les politiques et les lignes directrices du CT et du Ministère. Toutefois, la vérification a révélé que cinq cas ne contenaient pas de preuve de l'examen ou de l'approbation requis par le ministère de la Justice avant le début du marché :

• En ce qui concerne les NCGF, les marchés spéciaux conclus avec des membres du Barreau en exercice doivent être approuvés par le ministère de la Justice. Dans un cas sur six, la vérification a révélé une absence de preuve quant à l'approbation du marché. (Seuls six dossiers des NCGF sont touchés par les exigences relatives aux membres du Barreau.)
  
  
• En ce qui concerne les TE et les TC, la sélection des agents contractuels est à la discrétion du ministère de la Justice, ce qui est confirmé par une note de service du ministère de la Justice qui est conservée dans un dossier. Pour deux dossiers de TE sur 15, et deux dossiers de TC sur cinq, la note de confirmation du ministère de la Justice n'a pas été conservée dans les dossiers.

Lorsque les documents d'appui appropriés ne sont pas conservés dans les dossiers, il y a un risque accru de non-respect des politiques et des procédures connexes ainsi qu'un manque de soutien dans le cadre de la sélection de l'agent contractuel.

Recommandation :

5. Le SMA principal du secteur des traités et du gouvernement autochtone et le SMA principal du secteur des politiques et de l'orientation stratégique doivent s'assurer que les documents d'approbation appropriés du ministère de la Justice sont obtenus et conservés dans des dossiers.

5.2.5 Conformité avec les limites de l'autorisation exceptionnelle

La vérification par sondage a révélé que, dans tous les dossiers de l'échantillon, tous les marchés spéciaux sont conformes aux limites de l'autorisation exceptionnelle et qu'aucun ne déroge à la Politique sur les marchés du CT.

De plus, tous les marchés spéciaux soumis à la vérification par sondage ont bien été approuvés par l'agent des marchés en vertu de l'article 41 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

La vérification a révélé qu'un dossier, parmi 35, qui contenait le document initial prévu par l'article 41 (soit le document attestant le marché), a été correctement approuvé. Cependant, le document prévu par l'article 41 n'a pas été signé par l'agent contractuel afin qu'une modification ultérieure puisse être apportée au marché initial.

Lorsqu'un dossier ne contient pas de marché signé, il y a un risque accru que l'entente de marché soit inadmissible.

Recommandation :

6. Le dirigeant principal des finances doit s'assurer que les approbations aux termes de l'article 41 ont été obtenues de façon appropriée pour les modifications et les ententes contractuelles, et le SMA principal du secteur des traités et du gouvernement autochtone doit s'assurer que les approbations aux termes de l'article 41 sont conservées dans des dossiers à titre de preuves attestant que les modifications et les ententes contractuelles ont été approuvées par toutes les parties concernées.